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　　党的十八届四中全会指出，深入推进依法行政，努力建设法治政府是我国全面推进依法治国的重大任务之一。党的十九大报告强调，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进是建设社会主义法治国家的重大举措。依法行政具有深刻的现实意义，它不仅是对政府行政行为的框范，也是建设社会主义法治国家的关键环节和重要内容，更是建设良好社会秩序、提升国家治理能力和治理体系现代化的内在需要。

　　一、依法行政的内涵

　　（一）依法行政的概念

　　我国学者对于“依法行政”概念研究成果颇丰，但对于依法行政所依之法仍存争议。一方面，有学者认为，“依法行政”的“法”是指具体化的法律和规章制度，而不是宏大宽泛的宪法。

　　具体来讲，行政机关是根据宪法精细化后的具体法律和业己建立的社会运行规则来行使职权，这是法治政府的要求。这里需要指出的是，依法行政的“法”除了包括法律外，还包括行政法规和部门规章，但行政法规和部门规章必须是在其行政管理范围内为执行法律而制定的，是对法律规则的细化，而不是创设规则。另一方面，也有学者认为，在我国依法行政实践过程中，“限权和越权悖论”始终伴随其中，行政执法有时变异为“合法侵权＇宄其原因，在于依法行政中的“法”与行政法渊源之“法”相互混淆。

　　因此，考察依法行政中“法”的本源以及在各国的实践情况来看，约束行政机关的行为只能依赖于国家代议机关立法的他律而不是政府制法的自律。基于此，要想真正破解我国依法行政的困境，必须正确区分依法行政之“法”与行政法渊源之“法”。

　　同时要将依法行政原则之“法”局限于“全国人大及其常委会制定的法律”。同时，还有学者认为，“依法行政”之“法”，不仅包括具体的法律规范和明确条文，同时还应包括法律条文本身背后所蕴含的伦理精神和原则。法的伦理精神主要体现为立法的宗旨和价值皈依。依法行政的主要原则主要体现在行政合法原则和合理原则、程序正当原则、人民本位原则等。从这一层面上看，相比具体明确的法律条文相比，深挖法的伦理精神和原则更具普世价值。

　　因为它能够保证“法”本身集价值理性和工具理性的统一，能够帮助人们掌握法律的精髓和实质，更加准确理解、掌握和解释法律条文，特别是当某些事项缺少相对应的具体法律条文时，执法者可以根据法的伦理精神和原则酌情处理，从而弥补具体法律条文的局限性。”正是最基础的“法”概念存在争议，导致难以把握“依法行政”的本质，诸多研宄只是对依法行政的表层现象进行归纳总结，无法有效掌握深层次规律，从而使得依法行政的实践活动效果不佳。因此，基于上文对“法”和“行政”概念的界定，本文认为“依法行政”
即在共同体必须遵循的规则框架下手段和目标或目的的理性化过程。

　　（二）依法行政的内涵解析

　　1、依法行政的主体—依

　　宏观上看，依法行政是国家全面发展、法治化建设顺利进行中的重要环节。资本主义法学家主张，行政权由立法授予，“无法律即无行政”。有学者指出，依法行政的理论支撑主要来源于西方近代思想家洛克的“契约论”和霍布斯的“理性法”，而依法行政的政治根基主要来源于西方资本主义国家所倡导的三权分立政治体制。在我国，依法行政是建立法治政府和服务型政府的重要组成部分，同时也应当是立法完备、执政党依法执政、行政机关依法行政的法治国家建设中的重要一环，是公共行政理性化的内在要求之一。中观上看，依法行政的主体应当是具备行政权力的政府和各类行政组织。

　　而在具体行政过程中，依法行政的主体则是各类行政组织中的行政人员。依法行政中行政主体的理论内涵应当体现在行政组织和行政人员依照共同体必须遵循规则的精神和要求行使行政权力，履行义务，并依据其精神及要求甄别和修正不符合规范的行为。同时要保证公民的权益不受伤害，不额外增加公民的特定义务，违反宪法和法律规定行使职权必须承担法律责任。

　　2、依法行政的依据—法

　　前文中已经对依法行政的依据一“法”进行了详细概念的阐释，置身于国家治理的过程中来看，法既然是“共同体必须遵循的规则”，那么对于任何类型、任何规模的共同体应当具备普遍适用性，即各级别、各类型的法律所遵循的一般准则和精神应当是基本一致的，具体的宪和各级法律法规要求也不应当有所背离，即保证宏观、中观、微观的前后一致性。依法行政的法律依据理论内涵应当体现在所依据的法律是共同体必须遵循规则的现实表述，在表述不完全的情况下，应当基于共同体必须遵循规则的精神要求而具体裁量。

　　这里就出现两个前提要求，一是宪法法律及各类法律法规的完备一致，二是行政组织和行政人员对共同体必须遵循规则精神的完全掌握和规范运用。这两个前提的匮乏也是目前我国依法行政出现各类问题和阻碍的重要动因。

　　3、依法行政的实施—行

　　依法行政的关键在于“行”，“依法”是对“行”的方式的限定，“政”是对“行”的目的和内容的规范。宏观上看，行政权力的行使应当更多的偏向行政权力体系的有效运行，即如何能够使整个国家的行政权力顺利、流畅的发挥行政作用。从这个角度上来看，依法行政是以法制化的手段保证整体行政权力运行的规范性和流畅性。而中观意义上的“行”则更多的是通过理性化的运用政治、经济等手段解决实际行政问题，依法行政就是在规范这些手段的使用方式和使用程度。从具体的行政过程而言，依法行政是要运用共同体遵循的规则来规范和衡量行政问题，并在此基础上合理运用行政裁量来实现行政问题的解决。

　　4、依法行政的目的—政

　　传统意义上的依法行政理论目的重在控制行政权力的运行，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益免受侵害。而实际上行政本身有有效行政、无效行政之分，有效行政又有低效能行政、中等效能行政、高效能行政之分。效能高低取决于理性化程度的高低，而行政效能的高低直接影响到行政目标或行政目的的实现程度，因此单纯考虑对行政权力的控制是不足够的，还应当思考依法行政对行政权力进一步发挥的影响意义。

　　在我国，这种影响关系体现在行政效能的高低关系到我国行政问题的解决程度，进而影响公共行政是否能够满足“优化的管理”的要求，达成“政通人和”的管理目标，实现国家与人民持续全面进步的发展目的。简单来说，依法行政最基本的是充分解决发展中的各类具体行政问题；中观来看其目的是实现行政组织行政效能的有效提升，即不仅解决目前的各类行政现象，还要预期解决未来可能引发的行政问题；长远来看，依法行政的宏观目的应当是为国家与人民的持续优化发展提供完备的政治条件，即消除各类行政问题和现象产生的可能性。

　　这里需要讨论的是，依法行政在我国的提出和产生，对应是何种级别的行政效能要求。合规、依法既然可以说是强调共同体必须遵循规则，那么就是一种平息矛盾和解决争端的手段和方式，即一种基本原则和精神，而人类社会的发展历程是在建立在解决矛盾争端的“和平”基础上的“发展”，是充分运用资源获取进步的过程。

　　因此，有理由认为在我国的依法行政，实际上是由低效行政向高效能行政发展的要求内容，本质仍然是规则精神的确认和强调，还有待进一步的提升和优化，即向着最有效运用行政权力，最大化运用行政资源，最根本解决行政问题的“最优化”行政发展。

　　从以上分析来看，我国未来的依法行政，应当是建立在高效的公共权力配置和应用背景下，依据共同体必须遵循规则的精神和要求，运用理性化的行政手段解决行政问题，以“依法”和“最优化”两个层面的要求实现国家与人民持续全面进步。而国家与人民的持续全面进步主要表现在社会生产力的持续发展、政治文明和政治自由的实现、精神文化的超越，以及人类精神文明意识体系的形成和发展方面。

　　二、依法行政的价值

　　（一）建立我国规则化社会的需要

　　我国由于特殊的历史发展阶段影响，经历了较长时期的封建社会阶段，农耕文明的发展遗留下社会结构的规则化程度不高的现状，虽然在一定程度上，这种凝结性的社会结构可以帮助我国在战争时期或其他同质发展状态下较快形成合力，但是对于现代社会而言，民主、法治、公平正义等成为核心价值理念，利益多元化的价值追求也不断明晰，对规则化的国家治理和社会治理要求不断提升。当前，在建设新时代中国特色社会主义征程中，党和政府把法治和公平正义放在了前所未有的高度，被视为化解社会矛盾，提升国家治理能力和建设服务型政府的关键要素。

　　而依法行政是法治精神的精髓体现，孕育着公平正义的特质，是保证合法行政和社会规则运行的重要保证，理应成为我国全面深化改革和全面推进依法治国背景下的重要施政手段。

　　（二）应对我国现有公共权力的异变

　　我国是中国共产党领导下的马克思列宁主义国家，民主与法治是我国国家发展的基本原则，然而由于社会发展所处的复杂阶段，现有的政治权威也再某些方面发生了异变，这种异变在很大程度上是对原有制度体制的一种完善和调节，但也在一定程度上发生了衰变一政治行政权力的滥用。

　　由于部分地方和部门不能正确处理全局和局部的关系，容易受到狭隘的地方和部门利益的影响，这就导致了一些地方和部门的行政机关在履职行为过程中的服务定位和服务动机出现了偏差，把法律当成捞取地方和部门利益的工具。因此，出现了大量的乱罚款、乱摊派的牟利执法，有的行政机关甚至将执法与经济绩效考核挂钩，把执法当成“捞钱”，增加地方和部门所谓“收入”，使得行政执法严重“走样”和“变味”。此外，从行政执法的运行机制上看，“九龙之水”现象依然严重，执法部门之间各自为政，部门利益导致的壁垒化严重，缺乏统一有机协调，甚至相互扯皮、互相拆台，造成了执法体制发生了扭曲，导致了公共权力的异变。而依法行政可以有效化解公共权力异变，促使政府依法规范自身行为，把权力运用约束到制度框架内，努力建成服务型政府。

　　（三）实现广大人民根本利益的需要。

　　行政的本质即为手段与目的或目标之间的匹配活动，在我国这一本质体现在如何运用行政权力解决行政问题，实现国家政治、社会和人的发展目标。我国目前社会发展的目标在于实现最广大人民的根本利益，要实现这一目标就需要合理的运用行政手段，而又由于目前社会生产力的发展现实以及我国进入社会主义新时代发展的实际情况，广大人民的根本利益实现遇到各类矛盾和冲突，依据现阶段我国宪法和法律规范的要求处理这些矛盾冲突，有利于科学合理地配置行政权，并保证权力能够规范运行行使行政权力，丰富和拓宽公民有序政治参与的方式和载体，成为目前我国行政组织的最有效选择。

　　从这一层面上看，依法行政既能提高执法人员依法办事的效率，又能保障人民的利益受到法律的保护，保证人民当家作主，同时也有利于实现社会的和谐稳定。同时，依法行政还可以提高政府的行政管理水平，促进政府内部体制的完善，是社会长期保持和谐稳定的基础。

　　三、依法行政的支撑要件

　　通过对依法行政理论内涵的剖析，对依法行政的本质、要求和目的进一步进行了明确，而在切实执行和完善依法行政的本质要求方面，还需要进一步完善依法行政的支撑要件。

　　（一）先进的依法行政理论研究

　　其一是研究理论和研究视角的进步。理论研宄的发展是推动实践进步的重要动因，依法行政目标的实现需要依法行政理论的有效指导。从根本上说，依法行政是国家行政权力有效运用的基本要求，对依法行政相关理论的研宄应当关注依法行政理论与现实发展要求之间的良性互动关系，以发展的视角和动态的视角对依法行政理论研宄进行完善，从整体发展要求、具体发展条件以及实际发展现实的三维度视角对理论研究进行修正。

　　其二是研宄内容的完善。依法行政由于其本身的发展特性和基本构成要素的多样化，包含了从法律体制到人的能力思想等方方面面，对依法行政的思考和研宄，不仅要包括依法行政本身的理论研究，即“依据”的程度、“法”的概念范围、“行政”的手段方式的研宄，还应当将“依法行政”作为一个研究整体，考虑依法行政的运用范围、认清依法行政的现实运行条件、明确依法行政在国家社会全面发展中所处的地位和阶段，用全局的、战略的思考方式完善“依法行政”的研究发展。

　　（二）法律体系的完备

　　“法”是依法行政的重要依据，提高立法水平，健全和完善法律体系法律是治国之重器，良法是善治之前提。健全的法律体系，是推进依法治国的重要内容，也是行政机关依法行政的前提条件。因此，“法”作为共同体遵循的规则总括，应当是其基本精神前后一致且依据现实需求不断修正完善的。因此，依法行政在现实中能够有效发挥其作用，达成理想目标的重要前提是“法”的集合在现实中的稳定和完备。

　　首先，“法”的精神前后一致不仅指在同一个共同体划分的基础上，历史不同发展时期对共同规则的基本原则精神的一致认同，也包括在同一发展时期，不同地域、不同层级的一致性。可以说，一个国家的宪法法律所规定的最根本的准则与要求，应当与这个国家各个层次、不同领域的具体法律、法规、条例等具有一致性。

　　其次，需要一个完备的法律体系，不仅是法律法规内容的完善，还包括共同体制定、修正法律法规所需要的机制体制的完备，以避免现有法律条文的表述与实践发展脱节而带来的依法行政难题。依法行政最终离不开“法”的规范和完善，在我国，法律体系的不完善和立法的滞后性和被动型直接影响到依法行政的具体实施环节，而我国依法行政所依据的“法”的本质即宪法及法律法规与各级政府规范制度政策、条例之间关系的界定，将影响依法行政在我国的实施效果。

　　因此，要实现依法行政，并且为“最优化”行政奠定良好基础，共同体遵循规则的完善一即我国宪法和法律体系的完善和规范是必然选择，体现在立法程序和体系的完善、法律规范与现实需要的契合、法律法规的合理性修正等方面。

　　（三）良好的政治环境

　　依法行政是处于国家社会发展过程中的一个重要环节和基本要求，因此现实中有效实践依法行政需要一个适宜的孕育和发展的政治环境。这个适宜的环境状态应当由两个基本要素合力形成：首先是政治结构的稳定，只有在具备一定的政治强制力，具备稳定的政治结构的基础上，才能够调整行政权力运行和发挥作用的方式。其次是社会的稳定和发展，在社会矛盾平衡和社会秩序稳定的条件下，依法行政才具备发挥作用的空间和土壤，才能够按照共同体遵循的规则理清社会矛盾和行政问题，进而进行解决。在上述框架架构下，具体需要做好以下几方面：

　　一是机制体制的完备。在现代社会，依法行政能够切实实现，需要相配套的制度体系，需要符合依法行政本质要求的基本架构体系对依法行政的运行加以保障。这种体系内容应当包括界定依法行政的主体，明确依法行政的法律依据，规范依法行政的实行方式，强调依法行政的政治目的；相关的依法行政机制应当包含流畅的运行程序、规则要求，完备的监督机制、处罚机制以及调节机制等内容。从体制制度上保障依法行政的实现和其目的的达成。

　　二是行政主体的完备。体现在包括政府在内的各类行政组织基本行政能力、行政效能的提升等。依法行政能够在现实中切实运行，需要一个拥有依法行政意识，理解依法行政本质，具备规范性和灵活性行政能力，能够进行协同合作的行政组织，用以落实依法行政在各项基本社会生活中的现实意义，处理各项非标准化实践和突发事件。同时，也必须确立有效的、多元化的依法行政监督主体，通过监督和惩处机制的运行实时保障依法行政的实践运行。

　　（四）法律意识和行政能力的提升

　　“法”的思想的普及和进步，这是依法行政所必须的思想基础，只有社会对“法”的思想的接纳和认同，才能够采取“依法”的方式规范行政行为，在现代社会中，表现为对法治思想的认同和理解，对宪法和各类法律、规范基本精神和要求的认同和理解。首先是公民法律意识的提升。公民对国家法律法规的认识和理解，是依法行政理论内涵在现实中成功运用的重要保障因素。公民在依法行政过程中起到更大意义的是监督作用，公民对依法行政本质的理解，将有助于公民对违法行政行为进行判断，并据此对依法行政的施行、依法行政的效果进行较为理性化的判断和反馈，从而推动依法行政的不断完善和进步。

　　其次，行政人员思想意识和能力的有效提升。行政组织是由行政人员构成，行政组织的法律意识和法治化思想的形成在很大程度上取决于行政组织人员的思想意识和能力。可以说，依法行政能否推动公权力高效运行将直接受制于行政人员对“依法行政”理论内涵的认识影响，从而成为推进或阻碍依法行政在现实中实践的重要因素。

　　因此，提升行政人员对依法行政思想和目的的认识、提高行政人员的法律意识、增强行政人员依法处理行政问题的能力和技术、强调行政人员在依法行政基础上的合规性和灵活性是真正将依法行政落到实处的关键动作，不断增强法治思维、法治方式、法律手段是推动行政工作的能力创新水平重要基石。

　　三是依法行政各参与主体之间的有效协同。在我国现阶段，要实现依法行政的预期效果，需要依法行政各参与主体的有效协同，包括行政组织对依法行政的有效执行、监督主体对依法行政的有效监督，以及公民对依法行政的接受和反馈，从而形成一个闭环回路，对依法行政的实施提供不断完善的现实基础。具体而言，就是我国的人民代表大会要切实履行立法职能，各级政府行政组织深入领会并严格执行依法行政的本质内涵和要求，政府监督机关、社会组织、普通民众和大众媒体等等主体发挥监督职能，共同促进依法行政在我国的实现。

　　四、结语

　　正如党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须全面依法行政，严格规范公正文明执法，不断增加政府公信力和执行力，努力建成满意的服务型政府。依法行政不仅是行政管理发展的前提，也是发展现代国家民主的保证。因此，依法行政必须从观念、组织、人员、职能和制度建设入手，深刻剖析依法行政存在的深层次问题，完善依法行政的支撑要件，从而实现善治。

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