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　　摘  要 :学校突发事件应急预案公布、备案或印发以后便开始了预案管理阶段。预案管理涉及公权力的运行和相对人的权利保护问题，需要从法律的视角加以调控。专门的应急预案管理机构和人员的配置是预案有效管理的前提，预警信息和数据的及时公开既是管理主体的法定义务也是公民的法定权利，预案的培训和演练应当符合行政法关于公权力运行的合理性要求，而对预案的评估与更新也需要考虑更为民主合理的模式。

　　关键词 :学校 ;突发事件 ;应急预案 ;法律调控

　　一、学校突发事件

　　应急管理的内容完整地看，学校突发事件应急管理活动，应始于预案的公布、备案或印发以后。从逻辑上看，必须先编制应急预案，然后才能对预案实施有效管理。因此，预案的公布、备案或印发应当属于预案编制的程序之一。就如同法律、法规的实施始于颁布之后。事实上，预案的编制与法律、法规的制定在某种程度上存在共通、暗合之处。法律、法规的制定在于对其颁布生效以后的行为进行调整，所以法谚说"法不溯及既往".同样的，应急预案不可能针对过去了的突发事件，所以所谓预案，即是针对今后可能发生的事件而预先准备好了的处置方案。

　　由此观之，学校突发事件应急预案的管理，是指有关部门或单位对于已经公布、备案或印发了的应急预案予以实施的过程中进行的一系列管理活动。系统地看，应急预案的管理应当包括 :第一，配置机构和人员。第二，物质保障。如需要配备相应的救援机构、人员、设施、设备等。第三，预案的培训与演练。学校突发事件应急预案往往根据学校在日常可能发生的不同突发事件，编制不同的预案类别，每种不同的预案的处理程序和方式不尽相同。如果不经过培训和演练，无论是应急管理人员还是学校的教职员工和学生都不能准确掌握应急预案的基本内容，事到临头就无法从容应对各种校园突发事件。第四，实施预案。当学校发生突发事件时，有关主体应当按照应急预案的规定，实施预案规定的内容。根据《突发事件应对法》的规定，应急预案的实施主要包括监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等几个方面。第五，评估并更新预案内容。应急预案固然可以为应对各种学校突发件提供处置的方法和程序，但是作为成文的规定，也有着与生俱来的缺陷，那就是可能随着社会政治经济文化的发展而逐渐丧失其适应性。所以需要对应急预案进行及时的评估和更新。此外，心理危机干预、网络舆情管理等也是学校应急预案管理的重要内容。上述内容，对于人们有效应对各种学校突发事件具有重要的关键性影响。由此，仔细研究分析这几方面管理内容，发现目前各类学校在应急预案管理方面存在的主要问题，提出适当的法律应对措施，非常具有现实意义。

　　二、应急管理机构的配置

　　根据我国《突发事件应对法》第 8、9 条的规定，从国务院到县级以上地方各级人民政府，应由各方面负责人组成本级政府突发事件指挥机构以及办事机构。现实情况是，我国在国务院办公厅内设立了应急管理办公室，其基本职责是"履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。"而国务院各部门、县级以上地方各级人民政府及其职能部门包括其他企事业单位也纷纷效仿，在其办事机构中设立了应急管理机构。

　　分析来看，这样设置应急管理机构的合理性可能存在疑问。首先，应急指挥机构是一个虚设性质的机构，其成员都是各机关的负责人，表面上看，作出的决策或者决定应该能够获得及时、有效的执行。而实际情况是，这些负责人在本单位日常管理事务非常繁杂，平时可能无暇顾及本单位突发事件应急预案的演练和其他管理活动。由于非常设性，指挥机构只是在危机发生时才被启动，显然无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等管理工作。一些相关研究表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议。那么既然指挥机构不能亲自实施应急预案的管理工作，这些平时的应急管理活动自然就应该落到作为具体办事机构的应急管理办公室。然而令人担忧的是，应急管理办公室都设在每个单位的办事机构之中。毫无疑问，作为单位办事机构的办公室的事务同样是非常繁杂的。由于突发事件发生的非常态性，可能在较长的时间里一些单位的应急管理机构并不会面临现实的突发事件需要处理。因此应急管理机构的工作人员被赋予很多其他的兼职工作，也无法实施各种应急管理活动。

　　然而从依法行政的角度看，目前应急管理机构的设置似乎也是合法的，毕竟这是我国《突发事件应对法》的规定。该法第 8、9 条并没有对应急管理机构如何设置作出明确规定，只是作了非常模糊的表述，这样似乎就给了各级各个单位如何设置应急管理机构的裁量权。他们可以根据现实情况自行决定如何设置应急管理机构。不过仔细分析《突发事件应对法》第 8、9 条可以发现，该法的立法目的应该是要求各个单位在其内部设立独立的应急管理机构。所谓"办事机构"应该是相对独立的部门，其职责是从事专门性应急管理实务。以国务院为例，目前国务院的办事机构主要是：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院台湾事务办公室、国务院研究室、国务院法制办公室、国务院新闻办公室和国务院档案局等7个办事机构。这些机构表面上看是代表国务院实施具体行政事务的内部机构，然而其具有相对的独立性，专门从事某一方面的管理活动。《突发事件应对法》第 9 条的表述，从其立法目的看，也应该是要求国务院成立类似上述 7 个办事机构一样的应急管理办事机构。然而国务院却只在其办公厅内部设置了一个作为办事机构的内部组成部分的行政机构，即应急管理办公室。笔者认为，这样的做法与立法的目的不符。由于设为办事机构的内部机构，应急管理办公室的规模被压缩得较小，而其需要承担的应急管理工作内容却非常庞杂，如此设置不利于应急管理工作的开展。

　　我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路",南方网陆伟明 :学校突发事件应急预案管理的法律调控立的其他机构之中，有的学校以虚设性机构承担应急管理职责。目前这种效仿行政机关在其办公室内部设立应急管理机构的做法值得商榷。多年来，学校突发事件屡有发生，导致了教职员工和学生生命财产安全的重大损失。尤其是汶川大地震的惨痛经历更让人刻骨铭心。我们必须重视应急管理活动，而其首要的就是要重视应急管理机构的设置。必须按照《突发事件应对法》的规定，设置更为合理的应急管理机构。

　　三、预警与信息公开

　　对学校突发事件准确、及时地监测预警，可以尽可能地避免和减少突发事件的发生，降低因突发事件而造成的人员伤亡和财产损失。为此，《突发事件应对法》非常重视突发事件的监测预警。根据该法的规定，要求各级行政机关建立突发事件信息系统、监测制度、预警制度。上述三种制度是一个完整的体系，通过对突发事件信息搜集、交流、监测和公开，使得应急管理机构和社会公众能够在突发事件发生之前有足够的应对准备。

　　笔者为此检索了一些政府机关和学校的网站，尝试寻找这些单位的突发事件监测与预警信息。然而遗憾的是，在各级政府的公众信息网上几乎看不到突发事件的监测结果和预警信息。人们所能看到的是政府统一搜集的有关职能部门处置一些可能潜在危险的结果通报。在行政职能部门（包括具有公共服务职能的事业组织）的网站上，个别部门和组织公布了监测和预警信息，而不少部门则并没有公布其职责范围内的监测和预警结果。至于学校网站上的监测预警信息则几乎为零。

　　这其中对社会公众而言，最直接、最重要的，是突发事件的预警及相关数据信息的公开问题。《突发事件应对法》第 44 条第 4、5 项规定，行政机关应"定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理","及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话".《政府信息公开条例》第 9 条第 1、2 项也规定"涉及公民、法人或者其他组织切身利益的"",需要社会公众广泛知晓或者参与的"政府信息，行政机关应当主动公开。如此规定首先是有关的行政机关被课予了一定的行政职责。在自己的主管事务范围内存在可能发生的突发事件的，行政机关就必须对此予以高度关注，及时对外发布有关突发事件的预警信息。当然要准备及时发布预警信息，就要求行政机关必须事先建立和完善突发事件的信息交流系统、监测系统和预警制度。所以，关于这些制度的建立不仅仅是《突发事件应对法》的明确规定，《政府信息公开条例》关于信息公开的规定也暗含了行政机关建立上述制度的要求。

　　对于行政机关应当主动公开，而没有及时公开突发事件预警信息，而导致损害的，相关主体如何获得救济，也是一个值得探讨的问题。就学校内部而言，由于突发事件预警信息的公开不及时，给学校财产、教职员工和学生人身、财产造成损失的，受害者该如何获得救济？分析来看，就教职员工和学生而言，学校应该及时公布上述信息，由于公布不及时不全面导致损害的，学校应当承担赔偿责任。

　　与此同时，具有相关预警信息的搜集、发布职责的行政机关也具有法律上的责任，权益受到损害的教职员工和学生有权要求该行政机关承担相应的法律责任。就学校而言，也可以要求上述行政机关承担赔偿责任。因为行政机关公布相关预警信息的责任是法律明确规定的、非常具体而现实的责任，并非基于其组织法上的概括性授权而具有的抽象性责任。对于后者，行政机关一般不承担具体的法律责任。如环保部门具有环境保护的职责，但是其职责是基于组织法上的抽象性授权，不能因为环保部门没有及时发现和制止某企业非法排污而要求其承担国家赔偿责任。而行政机关公布自己主管事务范围内的预警信息是法定的具体责任，有关的受害人可以要求其承担不作为的法律责任。

　　四、培训与演练的合理性

　　《突发事件应对法》要求各级行政机关和其他社会团体、企事业单位做好突发事件应急预案的培训演练。如该法第 9 条第 2 款规定 :"居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。"那么，培训和演练应当达到什么样的程度？什么样的培训和演练才是必要的、适当的呢？

　　在突发事件真正发生之前，我们往往意识不到危机就在眼前，不少人甚至坚信突发事件永远不会困扰到自己。在这种思想的影响下，一些学校在对待应急预案的问题上不重视、形式化和走过场，草草了事，学校师生从中不能获得深刻的印象和感知。这种做法表面上看似乎与法律无关，纯属有关行政机关和学校自主决定的范畴，法律没有明确要求应急预案的培训和演练应当达到什么样的要求。

　　国家没有公布，事实上也不可能公布培训和演练的标准。其实不然。根据行政权力运行的法治要求，行政机关以及根据法律、法规和规章的授权或者行政机关的要求进行的学校应急预案培训和演练，应当符合行政法上关于行政权力运行合理性的要求。合理行政是我国行政法上的基本原则和要求，在大陆法系国家合理行政主要表现为行政行为的实施符合比例原则。比例原则所包含的三个子原则，即适当性原则、必要性原则和过度禁止原则对于规范突发事件预案的培训与演练活动是有积极意义的。

　　适当性原则要求限制人民权利的措施必须能够达到所预期的目的，非常注重行政行为的目的取向。学校在组织应急预案的培训和演练时，应当根据以往突发事件应对过程中存在的问题，确定培训和演练的目标，以此作为标准，确认自己的培训和演练活动是否能够达到该目标，只有能够达到目标的培训和演练才是合格的，否则就应当追究有关组织和人员的法律责任。另外，还要注意的是，在应急预案的培训和演练中采取了不必要的手段，对学校、师生的权利与自由作了过度限制。学校是教书育人的地方，按照《教育法》的规定，学校根据法律的授权进行自主管理。外部行政权力对学校的不适当干预可能有损于学校的自主管理权。过度的培训和演练可能影响学校教学活动的正常开展。

　　从比例原则的内涵看，除了适当性原则，行政活动的实施还需要符合必要性和过度禁止原则。即行政活动要尽可能采取对相对人的权利侵害最小的手段，使"受限制的法益"和"受保护的法益"达到某种程度的平衡。由此，行政机关和学校在组织应急预案的培训和演练时，必须注意不能过度冲击正常的教学秩序，不能对师生员工的人身自由和其他合法权益造成不必要的限制和损害。相信运用比例原则能够较好地实现预案培训和演练活动的规范化，保证在充分保障学校和师生员工权利与自由的基础上，达到培训和演练的基本目的，确保预案管理在这一环节的有效性与合理性。

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