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   摘 要：随着学界对公共政策执行这一过程的研究，公共政策执行力成为政策学界的新热点和研究的突破口。针对地方政府政策执行力出现的一些问题，如何塑造高效的政策执行力成为重点。研究地方政府政策执行力的影响因素，为地方政府更好地履行公共政策执行职能提供指导。地方政府政策执行力的影响因素主要包括执行主体、执行客体、执行资源、执行制度和执行环境等五个方面。
　　关键词：地方政府；公共政策；执行力；影响因素
   一、地方政府政策执行力的概念界定（一）地方政府总结目前学术理论界对“政府”的定义，从广义上来说，所谓政府，就是由立法、行政、司法机关在内所有的国家权力机关组成的有机整体，是进行政治统治和管理社会公共事务的工具；从狭义方面来说，所谓政府，专门指的是国家行政机关。本文所说的地方政府指的是狭义的政府概念，即是指地方行政机关。目前我国学术界普遍认为 “:地方政府是指国家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理国家和地方事务的地域性政府”。“地方政府作为一个和中央政府相对应的概念，既代表了地区的利益，又是国家主权在一个地区的具体体现”。　根据我国宪法和地方组织法的有关规定以及我国的实际情况，地方政府的层级分为省级、地市级、县级和乡级等四个等级。全国各级地方人民政府都是中央人民政府统一领导下的国家行政机关，都必须服从中央人民政府的领导。
　　（二）执行力“执行力”一词最早见于国外行政法学领域，指的是对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。而后工商管理将其纳入研究范围，把执行力与管理工作联系起来，而在公共领域应用的研究还处于初期的阶段。美国学者拉里·查兰认为，执行是一家公司战略和目标的重要组成部分，它是目标和结果之间“不可缺失的一环”。美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩在进行更为深入的研究后则进一步提出 “:执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。”我国学者周永亮则认为 “:执行就是实现具体目标的具体过程，而执行力就是完成执行的能力和手段。”意思是说，在作出了决策之后，实施决策和达成目标的具体行为就是执行，而确保执行得以完成和决策目标实现的能力和手段构成了执行力。
　　（三）政策执行力政策执行力是伴随着新公共管理运动浪潮的兴起，逐渐从企业管理领域借鉴到公共政策研究领域所出现的一个崭新的概念。国外学者虽然对政策执行问题的研究取得了丰富的成果，但是迄今为止仍然没有正式地提出“政策执行力”这一学术概念。
　　国内学者在吸收借鉴国外政策执行研究成果的基础上，结合我国政策执行实践的具体情况，对政策执行力问题进行了一定程度的研究，在学术概念的界定上，比较有代表性的是莫勇波和周国雄，莫勇波在《提升地方政府政策执行力的路径选择——基于制度创新视角的探析》一文中将“政策执行力”界定为 “:能够准确理解政策的目标及方向，并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调度和使用，从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量。”周国雄在《博弈：公共政策执行力与利益主体》一书中对“政策执行力”所下的定义：公共政策执行力“就是公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种相关资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力总和。”
　 （四）地方政府政策执行力地方政府作为一级政府组织，其根本任务就在于执行政策。在我国，地方政府必须在宪法的约束下和中央政府的领导下，严格贯彻落实中央政府的方针政策和国家的法律法规，同时，在结合地方具体实际的情况下，坚决执行政策，完成既定的政策目标。相对于中央政府以决策为主要职能而言，地方政府则更突出强调政策的执行职能。基于以上分析，地方政府政策执行力应该界定为地方政府组织为达到政策目标，科学制定实施方案，对各种相关资源进行使用、控制和调度，并通过有效实施完成既定政策目标的能力和力量。地方政府通过对公共政策的有效执行，对本辖区内各项公共事务进行管理，对社会经济发展进行有效调控，从而实现本辖区的社会经济发展。一个地区的地方政府政策执行力的强弱直接决定了其社会政治经济文化的发展程度。
　　二、地方政府政策执行力的影响因素地方政府政策执行力是地方政府具有的内在能力和力量的综合体现，它是政府内部的各种能力和力量以及政策执行机构、执行人员、执行制度、执行环境、执行资源等各种要素相互作用、相互影响、相互制约而形成的一种综合效应的力量，是一种“整合力”。影响地方政府政策执行力的因素多种多样。在我国，学者陈康团认为 “,政府内在能力的强弱，主要与政府组织结构的严密性、制度规范的有效性、人员素质的优良性和财力资源的基础性密切相关的”。
　　汪永成教授认为 “,政府的人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、制度资源构成了政府能力，它们分别以人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力、协同力的形式发挥作用”。综合起来看，地方政府政策执行力的影响因素主要包括执行主体、执行客体、执行资源、执行制度和执行环境等五个方面。
　　（一）政策执行主体因素一项政策需要靠组织和人员来付诸实施。所谓政策执行主体主要是指政府组织内部承担政策执行有关任务的各级政府及其部门，主要是包括执行国家法律法规、方针政策、上级决策决议以及各项政府日常公共事务的政府组织及其人员。实际上，无论中央政府还是地方政府，由于政府组织是由人组成的，构成政府组织的核心要素是政府组织成员，因此组织的架构、动作机制、人员素质高低和组织文化等都会影响到政策执行的效果。组织的层级和幅度会影响政策在信息传递过程中的真实性；组织内部运作不顺畅会降低政策执行的效率；组织内部人员素质的高低直接影响对政策执行的质量；组织文化则会影响整个政策执行环境进而决定政策执行的成败。
　　（二）政策执行客体因素执行客体是地方政府政策执行所影响的对象，也就是政策执行的目标群体和受益群体，是政府在政策执行活动过程中受到直接影响的社会组织和人民群众。由于政府所执行的公共政策就其本质而言是一种对社会利益进行调控的工具，它总要表现为对特定对象的利益进行确认、分配和调整，对其行为进行指导、制约和改变。政策执行的过程实质上是执行主体和客体之间相互调试的过程，在这个过程中，执行客体的利益关系将会受到一定程度的影响，其行为也会受到不同程度的规范和约束。因此，地方政府的政策执行要想达到预期的效果，不是执行主体一厢情愿的事情，也不是完全由执行主体能够决定的，它还与执行客体对待政策的态度密切相关。政策客体的认同与支持程度足以影响政策执行的结果。因此，地方政府政策执行力高低，政策执行的效果如何，并不完全取决于执行主体自身状况，在一定程度上还要受到执行客体的影响和制约，尤其与执行客体和执行主体之间的契合程度密切相关。
　　（三）政策执行资源因素如果政府缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，那么，执行的结果也不能达到预期的政策目标。政策执行资源，主要是指保障政策有效执行所必须的各类资源条件的总体，一般包括人力资源、财力资源、信息资源和权威资源等。任何一项政策的执行都离不开一定的机构和人员来实施。人力资源包括组织结构是否合理与及政策执行人员的素质高低。合理的组织结构即指组织的层级和幅度适当，各组织部门之间通力合作、协调一致，组织关系权责明确。而一个合格的政策执行人员，必须具备较高的政策水平、积极的行为意向和工作态度、专业的知识结构和较强的组织能力。任何一项政策的执行都必须投入一定的成本，即财力资源。然而在政策执行过程中，由于地方财政有限，地方政府往往会出于第 3 期 郭 睿 等 : 试论地方政府政策执行力的影响因素47部门利益而放弃公众利益。经济发达的前沿省市，地方政府更有能力执行公共政策。因此，在同一政策执行过程中，不同的地方政府表现出不一样的政策执行效果。现代社会是信息社会，地方政府在政策执行过程中，掌握充足的信息和拥有畅通的信息渠道对政策执行起着至关重要的作用。政策执行者在政策执行过程中既做到充分收集信息，又要甄别信息的真伪，同时还需要第一时间作出反馈，保证公众知晓政策过度。政策执行需要公众的协作行动，而怎样对这一共同活动进行支配，就涉及到权威。没有一定的权威，就不可能形成一致的活动。政府的权威是保障政策得以执行的有力工具。
　　（四）政策执行制度因素政策的执行需要在制度的条件下进行。根据其形成方式和作用特征，制度可分为正式制度和非正式制度。影响政策有效执行的正式制度因素包括公共决策主体权限划分不清、公共政策执行的监督制度不健全、政策执行的信息沟通机制不健 全、行政责任追究机制乏力。影响政策有效执行的非正式制度因素主要有伦理规范、传统观念、风俗习惯等非正式制度。这些非正式制度如果与所执行的政策要求相一致，则对政策执行具有促进和维护的作用。
　　（五）政策执行环境因素任何一项公共政策的执行无一例外地要与其他社会因素发生相互作用，都要受到一定社会环境的影响和制约。执行环境是地方政府所处的自然环境、政治环境、经济环境、文化环境以及社会环境的总称。任何公共政策的执行都是在一定的自然环境中进行的，政策的执行也必须会受到自然资源、生态平衡的影响。通过遵循可持续发展的原则，重视对自然资源的使用，保持生态平衡来保证政策的执行。
　　政治环境主要表现为一国的国体、政体、结构形式等。营造民主与法治的政治氛围，保证政策的运行。经济环境因素则表现为一国的经济体制、地方的经济状况、特定时期的经济政策以及地方政府与市场的关系对政策执行产生的影响。文化环境因素表现为一定时期占社会主导地位的价值。社会的文化会影响政府组织及人员的工作态度以及政策的执行手段等。良好的社会环境则是健全的公民社会，表现为公民对政策的支持及与政府在政策执行中的互动关系，是政策执行环境中的重要组成部分。综上所述，地方政府政策执行力是一种综合力，是构成政策执行力的各种要素和影响地方政府的各种主客观条件通过一定的机制相互影响、相互作用的结果。其中，执行主体是主导因素，执行客体是作用对象，执行制度是必要条件，执行资源是基础前提，执行环境是外部条件，地方政府政策执行力的高低关键在于这些内外要素的整合优化的程度和水平。
　　参考文献[1] 黄顺康 . 论地方政府研究的若干基本问题 [J]. 理论月刊 ,2005(5):66-67.
　　[2] 沈荣华 , 金海龙 . 地方政府治理 [M]. 北京 : 社会科学文献出版社 ,2006:7.
　　[3] [ 美 ] 保罗·托马斯 , 大卫·伯恩 . 执行力 ( 中文版 )[M].

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