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　　所谓督学责任区，就是将所辖区域内的中小学校、幼儿园划分为若干督学区域，并对每个区域委派若干名督学，负责区域内学校的经常性督导工作。责任区督学通过指导区域内学校制定、改进和落实发展规划，参与学校决策管理和教育教学改革，监督学校全面贯彻教育法律、法规和国家教育方针、政策，规范办学行为，督促学校关爱每一个孩子，不断提高教育教学质量，全面实施素质教育，让每个孩子都能成为有用之才。

　　建立督学责任区，是教育发达国家的通行做法。在美国，学区掌握着教育的实际管理权。学区督学人员一般由学监和学区教育委员会聘任。学区一般设有主任督学或督学长，大的学区一般是按照教育领域设督学人员，如初等教育督学、中等教育督学和职业教育督学；中等规模的学区设一名督学长或主任督学负责全区的教育督导工作，主任督学下设有各类督学人员，包括助理督学长、指导员、项目专家、评价员、协调员以及咨询员。这些督学定期或不定期地到学校进行督导，帮助学校管理者改进工作，帮助教师改进教学。在法国，教育督导机构主要分中央、学区和省三级。学区一级的教育督导人员分为地区教学督学、学区督学和参谋顾问人员。省督学称为国民教育省督学，主要负责小学教育和幼儿教育督导。学区和省在技术教育、青年与体育、学校卫生、信息与技术方面都设有专门的督学。

　　在英国，教育标准局共有女王督学和助理督学 600 多人，还有大约 2100 名注册督学、8400 余名督学和1031 名由非教育专业人员组成的外行督学。教育标准局是英国教育督导工作的职能管理部门，不直接参与学校督导工作，学校督导由中介性督导机构所签约的注册督学及其领导的督导小组进行。此外，英国的地方教育局都设有教育督导机构，拥有 1850 名地方督学。各地方每个督学负责的学校数也不同，最少的一人只负责 6 所学校，最多的一人要负责 35 所学校，平均一名督学负责 16 所学校。

　　美英法等国都重视分学区配备督学，督学的专门化程度很高，同时通过不断调整和完善督导的内容和标准，突出对学校教育满足学生需求的程度，学校所达到的教育标准，学校领导和管理的质量，学生在身心、精神、道德、社会和文化方面的发展等方面的评估，促进学校持续改进和学生健康成长。

　　我国的督学责任区制度建设起步较晚，但进展迅速。2011 年底，教育部在湖南省长沙市召开“全国督学责任区制度建设经验交流现场会”,第一次对全国的督学责任区工作进行全面总结，明确了加强督学责任区制度建设的方向。之后，教育部正式印发了《关于加强督学责任区建设的意见》，[3]要求各地“合理确定督学责任区数，一个责任区内的学校数一般应控制在 20 所以内，并应覆盖所有中小学校，确保督导工作质量”.新中国第一部专门的教育督导法规，2012 年 10 月 1 日正式施行的《国家教育督导条例》第十三条明确，“县级人民政府负责教育督导的机构应当根据本行政区域内的学校布局设立教育督导责任区，指派督学对责任区内学校的教育教学工作实施经常性督导”;第十四条要求“督学对责任区内学校实施经常性督导每学期不得少于 2 次”,[4]

　　从法理层面和实施层面对督学责任区的制度设计作出了明确规定。目前，全国已有 25 个省级行政单位建立了督学责任区制度，山东潍坊、湖南醴陵等地结合当地学校实际，形成了行之有效的责任区督导工作机制。在督学责任区制度全面铺开、纵深推进的背景下，我们有必要对其理念、责任与规范进行辨析和探讨。

　　一、督学责任区制度设计应秉持的理念

　　督学责任区制度设计的理念，即其秉持的教育价值观和学生发展观，一言以蔽之，就是“让每所学校都有进步，让每个孩子都能成才”.一切教育的前提，都是因为人的存在，因为人身上存在着天赋的未发展的自然力，就像种子或胚芽。

　　教育要有意识、有规划地开发这种天赋的能动的自然力，使人不断获得新的学习经验，获得新的生命，使人变得更加富有道德智慧和理性智慧。因此，一切教育制度的设计和实施的理念，必须有对“教育、学生、学校是什么？”、“应该怎样做教育？怎样办学校？怎样培养学生？”有深刻的体察和领会，必须充分尊重孩子的个性和需要，依据孩子的天赋和特长，为了孩子的健康和发展。最了解每位学生天赋和特点的应该是教师，特别是任课教师和班主任；最了解学校学生群体心理和整体水平的应该是学校，特别是校长和其他管理人员。而每一所学校，因其所处的地理位置和风土人情，因其校长的领导风格和教师的群体文化，都是具有独特气质和个性的学校。在“以县为主”的教育管理体制下，每个县级教育行政部门平均要管理上百所学校、上千名教师和上万名学生，出台的许多教育决策、制度设计往往不能全面顾及所有学校和学生的特点，由于监管不全面、不连续，造成了实际执行不到位和执行偏颇的现象；教育公共管理和服务资源分配不均，许多偏远薄弱学校得不到关注和支持；教育行政部门、教育督导部门、教研部门与基层学校联系不够、指导不够深入；在校园安全、师德师风、规范办学等方面，仍存在许多家长和社会不满意的问题。为此，督学责任区制度设计的理念，就是要让教育行政、督导、教研与每所学校、每位学生对接，与活生生的教育情境对接，遵循最基本也是最简单的教育逻辑：欲让每个孩子都能成才，必先让每所学校都有进步；欲让每所学校都有进步，必先了解和尊重这所学校的历史积淀和现实状态，然后才做分析、问诊和规划，必须让政府的政策、资金和关注真正落实到每所学校、每个学生。

　　从教育发展的全局来看，随着财政教育投入的大幅度增加、教育外部政策和制度环境的不断优化，当前的教育发展更加关注学校办学责任的落实，关注学校软实力的建设，关注学校的内涵发展、特色发展，关注学生全面有个性的发展。督学责任区的制度设计顺应了这一发展趋势，使教育督导从过去以“外延督导”为主，及时地转变为“外延督导与内涵督导并重”,转变到关注学校和学生发展这个时代主题上来。我国的潍坊市和醴陵市在这个方面先行先试，创造性地开展督学责任区工作，构建了全方位、立体化的实体督学网络。如，山东省潍坊市根据教育发展的阶段性需求，将全市 1800 多所中小学划分为市、县、校三级督导责任区，每个督导责任区配备 2 名督学，全市聘请责任区督学 470 名。责任区督学以教育行政人员和教科研人员为主，由政府聘任。为了加强对学校教学工作的监督指导，积极转变教科研职能，潍坊市人民政府将全市教研室符合条件的 199 名教研人员全部聘为兼职督学，推动了教研工作和督学工作的有机结合。湖南省醴陵市因地制宜，设立了东、南、西、北、城区五个大片区督学责任区，每个片区均成为醴陵市人民政府教育与评价督学责任区的理念、责任与规范督导室管辖下的正股级事业机构，有独立的办公地点和完善的办公条件。市人民政府教育督导室向每个督学责任区派一名管片督学，选派 5~8 名专职督学，片区聘请 5~8 名兼职督学。专职督学从教学一线的学校管理干部、学科带头人中选拔，兼职督学主要由在职的优秀校长、片区教研组长、片区教研分会负责人、退居二线的校长、学科带头人、教学能手兼任。平均每个督学责任片区管辖、服务 50 所中小学校、56 所幼儿园，2.36万名学生和 1300 余名教师。通过组建一支专兼结合、督导与教研力量融合的专业队伍，吸纳社会公众和教育民意代表参与学校督导评价，督学责任区服务学校进步和学生发展的能力进一步得以提升。

　　二、责任区督学的责任与权力

　　根据《中华法学大辞典》对责任的解释，“责任”一词在许多意义上使用，最常见的是作为义务或作为受处罚的责任。在第一种意义上使用的“责任”,指主体现在或未来应尽的积极义务。这是主体对自己在社会中的地位、在社会发展中的作用、参与社会和国家事务的作用的自觉认识，是人们现在和未来行为的政治的、道义的调节者。如，教师有传道、授业、解惑的责任。由于它是对现在和未来行为而言的，有时也叫“前瞻性责任”.在第二种意义上使用的“责任”,指主体对自己已做出的行为承担的责任。这种责任一方面意味着行为人要承担自己已做出的行为带来的不利后果，另一方面意味着这种不利后果是社会、国家对其已做行为的否定性反应。由于它是对已做出的行为而言的，有时也叫“回溯性责任”.

　　对于责任区督学的“前瞻性责任”,也就是应尽的积极义务，《湖南省督学责任区学校督导评价指南》有很清楚的界定：监督、指导、反馈、提升。“监督”即检查监督学校全面贯彻国家教育方针、全面实施素质教育的情况，不断规范学校办学行为；检查监督学校的教育教学质量及学生发展情况。“指导”即指导学校制定三年发展规划并有效落实，总结推广责任区内学校先进的办学思想、管理策略及课程改革实验研究成果，发现、指导学校持续改进办学中的不足，努力形成办学特色。“反馈”即向同级教育督导部门报告督查结果，反映责任区内普遍存在且学校难以解决的问题，并提出具体的建议；加强对学校工作的调查研究，及时向上级部门和社会反馈学校调查结果与实施的改进情况。“提升”即通过学习、总结、反思，不断提升自身专业素养和教育测量与评价的技能，改进和完善工作方式方法，不断提高督导评估的工作实效，从而提升学校的教育教学质量和整体水平。

　　什么是责任区督学的“回溯性责任”?他们需要对自己已做出的行为承担什么样的责任呢？这就是责任区督学的责任边界认定问题。面对一个责任区内的十几所中小学校，有安全管理的责任，包括学生人身安全、食品安全、交通安全、校园校舍安全、消防安全、考试安全，等等；有控流保学的责任，保证“学困生”和经济困难学生不失学；有教育质量的责任，开课设节必须符合国家要求，学业水平考试要确保达到省定标准；还有按照上级要求，规范办学行为的责任，等等。如此数量众多的学校，如此面面俱到的责任，责任区督学无法全部承担，也不需要承担无限责任。责任区督学应该是有限责任承担者，只对自己已做出的行为带来的不利后果，或者可以作为而不作为带来的不利后果承担责任。只有这样，我们才能防止责任区督学的“不作为”和“乱作为”,不因为无限责任的连带而影响“前瞻性责任”的积极履行。如，湖南省醴陵市督学责任区推行的“首遇责任制”,即：督学不管在何时、何地，凡耳闻目睹与教育工作相关的事，都要在第一时间主动询问、调查、核实、答复。“首遇责任制”的执行情况，纳入考核内容，作为督学年度考核、评先评优以及聘任的重要依据。对勇于负责、首遇事项都能落实好的督学，将给予奖励；对首遇后不闻不问不登记，甚至故意避开、遇事不办、处置不力、知情不报导致延误处理时机并造成严重后果的，从严追责甚至解聘。

　　在明确责任区督学承担的两类责任的同时，我们必须赋予督学相应的职权，以充分调动责任区督学和学校两方面的积极性。如，山东省潍坊市在各类先进评选表彰过程中，赋予责任区督学推荐的先进典型具有“一票肯定”的优先权；基层学校推荐拟表彰的先进单位、先进个人等典型，必须先经责任区督学审核，责任区督学不予认可的实行“一票否决”.近几年来，潍坊市先后有责任区督学推荐的 200 多项教育教学成果受到市政府表彰奖励，有 4 所学校因为存在违规办学行为被督学取消了评优资格。又如，山东省昌邑县赋予责任区督学五项职权：对学校校长及中层干部有推荐任用、考核奖励的建议权；对所辖学校表彰项目的审查权；对所辖学校校长的约谈权；对所辖学校教育投诉的处置权；对学校重大事项的评议权。

　　三、责任区督学应该遵循的工作规范

　　责任区督学在“让每所学校都有进步，让每个孩子都能成才”的理念引领下，开展学校督导工作，需要遵循一套基本的规范，包括工作内容的规范、程序的规范、督导形式的规范和结果运用的规范。在“督导内容”方面，应该突出对校长办学思想和领导力的督导、对教师队伍作风建设和专业能力的督导、对学校课堂教学改革的督导、对学生发展水平的督导。尤其在评价学生发展水平方面，不能把教育质量局限于学生的学业成绩，应该积极借鉴国家基础教育质量监测的经验和做法，综合考虑“知识与技能”、“过程与方法”、“情感、态度与价值观”这个三维目标，以及影响三维目标这个自变量的多个因变量，如区域、城乡、性别、教育投入、课程、教师、学校管理、家庭等。在督学责任区的督导程序和过程方面，无论是专项督导还是随访督导，应该是有充分准备、科学设计的督导，从申报备案、分工合作、设计实施方案、编制评价工具、收集信息，到实施评价、形成结果都应体现规范性要求。

　　责任区督学的学校督导工作，应该根据实际需要，紧紧围绕学校发展规划，采取专项督导与随访督导相结合、阶段性督导与总结性督导相结合的形式。学校发展规划是关于学校未来发展的系统思考，涉及对学校发展基础的理性分析，以及对发展内容、步骤及其保障监控措施的统筹安排。促进学校内涵发展、持续进步，需要将传统的学校督导评估模式转变为发展性学校督导评估，转变成以教育法律法规为根本、以学校自主制定的发展规划为基本依据、以学校自我评价为基础的督导评估。在以学校发展规划为主线的评估活动中，责任区督学首先可以通过综合督导的形式，帮助学校找准定位，明确发展方向和突破口，形成详细的规划文本；每一周责任区督学可以采用随访督导的形式了解学校常态化背景下的工作情况；每个月可以对学校落实发展规划的情况进行一次专项督导；每个学期可以对学校执行规划情况开展一次中期督导评估，及时调整和充实发展规划；每年可以对学校的执行规划情况进行一次综合督导评估；每三年可以对学校规划的具体落实情况开展一次终结性督导评估，总结提升和持续改进学校工作。这种发展性学校评价理念和实践的推行，需要责任区督学具有更强的专业自觉和专业素养，如，重庆市建立督学职级制度，畅通专业技术类督学的职称评聘渠道，初步实现督学专业技术职称资格评审的单列；需要进一步提升学校督导评估的透明度和公众参与度，广泛吸纳教师、学生、家长及社区公众参与到学校督导和学校自评工作中来，努力形成多方参与的评价机制，增进社会各方对教育督导工作、学校管理工作和教育教学活动的支持与理解，增强学校督导工作的真实性、准确性，提升学校督导结果和自评结果的信度与效度。责任区督学的学校督导结果运用也有合规范性的特点。对督导部门提交的学校督导评估报告，教育行政部门、教育督导部门应该定期召开联席会议进行审议，对学校督导过程中发现的典型经验和普遍性问题进行研究。同时，教育督导部门要根据学校督导评估结果和学校改进计划，对执行情况进行跟踪督办。学校督导评估结束后，教育督导部门应该将督导评估情况和结果报告同级政府和上级教育督导部门，并在所辖范围内进行通报，必要时通过当地主要媒体向社会公布。

　　参考文献：

　　[1]黄崴。教育督导学[M].北京：中国人民大学出版社，2011.48.

　　[2]王璐。英国教育督导与评价[M].北京：高等教育出版社，2011.85.

　　[3]教育部。关于加强督学责任区建设的意见。教督[2012]7 号，2012-05-04.

　　[4]国务院令第 624 号。教育督导条例。2012-09-09.

　　[5][10]教育部。全国督学责任区制度建设经验交流现场会会议纪要。教督厅[2011]1 号，2011-12-29.

　　[6]任钟印。世界教育名着通鉴[M].武汉：湖北教育出版社，1994.499.

　　[7][9]教育部。全国督学责任区制度建设经验交流会议材料汇编。2011-11-01.

　　[8]孙国华。中华法学大辞典·法理学卷[M].北京：中国检察出版社，1997.501.

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