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　　一、引言

　　财政支出结构是指财政资金的用途、使用方向、比例构成及其相互关系, 其不仅能够反映介入经济社会生活的范围、领域和力度, 更能反映政府在经济社会发展中的职能与角色定位。财政支出结构的外在表现是财政资金按照一定的比例分配到各个支出项目, 当这一分配比例不合理时, 容易造成整体发展受某一个或某几个瓶颈项目制约的“短板效应”, 从而对整个地区的经济发展产生不良影响。

　　目前, 我国财政支出结构主要面临行政管理费用支出过高、民生服务支出比重偏低、财政供养人员比例日渐增加等问题, 民族地区由于长期累积的历史地理因素及民族文化的异质性, 财政支出结构存在的问题更为普遍和突出。因此, 对民族地区财政支出结构进行深入分析能够避免财政资源错配, 也有助于提高全国财政体制改革的全面性。本文针对我国北方民族地区某市的财政支出结构进行分析, 探讨该市财政支出结构是否合理, 进而提出财政支出结构优化的建议。

　　二、财政支出总量变化情况

　　从2006~2015年, 该市财政一般公共预算总支出规模不断扩大。总体来说, 经历了“十一五”时期的爆发式增长和“十二五”时期的逐渐趋于平稳。

　　究其原因, 一方面是“十一五”时期全国城市对基础设施建设的重视导致基本建设投入快速增长;而“十二五”以来, 受国家整体经济形势影响, 财政收入增长难度逐渐加大、增速逐渐放缓, 使得财政支出整体增速随之下降。同时, 基数的增大和城市化后期基础设施趋于完善也是造成财政支出增速下降的原因之一;另一方面, 国家对民族地区提高基本公共服务的政策、资金等方面支持的调整也是造成该市财政一般公共预算支出增速变化的重要因素, 例如:精准扶贫、棚户区改造、“十个全覆盖”等重大民生项目产生的刚性支出大幅上涨直接导致了2015年该市一般公共预算支出增长率的反弹。

表1 2006~2015年该市一般公共预算支出增长情况

表2 2006~2015年该市各项财政支出变化情况

　　三、财政支出结构变化趋势

　　在一般公共预算支出的各个项目中, 本文选取了一般公共服务支出、教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、农林水事务支出和节能环保支出等八项能够体现该市公共服务及民生建设保障能力的重点支出。

　　从2006~2015年的发展趋势来看, 该市一般公共服务支出的增长率波动幅度很大, 年均增长率仅为5.14%, 远低于一般公共预算支出平均19.63%的增长速度, 甚至2013、2014两年出现了负增长;其在一般公共预算支出中的比重也从2007年的15.45%下降至2015年的6.87%, 能够在一定程度上反映出我国对缩减“三公”经费等公共服务支出的决心和行动力。

　　教育支出的增长态势虽然不明显, 但在一般公共预算支出中的比例一直独占鳌头, 保持在18%以上, 平均高于全国水平5%, 可以体现该市对教育事业发展的重视。2007年该项目出现快速增长的原因应归于当地某重点教育基础设施的建设落成。

　　社会保障和就业支出尽管在部分年份存在较大波动, 但在一般公共预算中的比重稳步增加, 其增长率和比重均略高于全国水平, 这与我国支持民族地区社会事业发展的政策不无相关。

　　医疗卫生支出和农林水事务支出基本上呈现出稳定上升的趋势, 在一般公共预算支出中的比重稳步提高, 其增长率和比重均高于全国水平, 这一现象可以说是我国民族地区的共性。

　　科学技术支出从增速上看有很大起伏, 但占一般公共预算支出的比重变化并不明显, 总体上看, “十二五”时期较“十一五”时期有所下降, 尽管都远远低于全国水平, 但与该市所在地区所呈现的特征保持一致。

　　文化体育与传媒支出的波动较大, 这可能与该市的几项重大文化设施建设有关, 在一般公共预算支出中所占比重与全国水平较为接近。但在国家对民族地区及农村地区文化体育基础设施建设更为严格的要求和扶植下, 该项支出总体上仍呈现下降趋势, 表明该市对文化体育与传媒项目的重视仍需进一步加强。

　　节能环保支出总体上呈现下降趋势, 在一般公共预算支出中的比重高于全国水平, 这与该市在上级政策指导下, 加强恢复生态、防治风沙的生态建设紧密相关。“十二五”时期, 该项支出在一般公共预算支出的比重与全国水平愈加接近, 在某种程度上能够反映出该市环保措施的行之有效。

　　四、财政支出结构存在的问题

　　(一) 民生支出压力过大

　　2015年该市与民生直接相关的五项支出占一般公共预算支出中的比重已经达到50.16%, 远高于37.59%的全国水平。尽管高比重的民生直接相关支出看似满足了该市民生事业建设的需要, 但其根本原因是该市位于欠发达民族地区, 民生项目欠账较多、配套任务较重, 为补齐民生领域短板只能阶段性地加大民生领域的财政投入。

　　然而, 随着近些年国家不断出台各类增支政策, 保障和改善民生的刚性支出要求增长已经远超该市财政收入及支出的增长速度, 导致该市落实教育、农业、社保、保障性安居工程等重点民生项目的政策支出难度越来越大, 带来了突出的收支矛盾。同时, 高比重的民生直接相关支出必定会削减其它支出项目的投入, 这也在某种程度上限制了该市财政保障能力的整体提高。

　　(二) 科技、环保等项目支出不足

　　从2006~2015年期间科学技术支出占一般公共预算总支出比重来看, 全国一直保持在3.5%左右, 而该市则一直处于0.5%以下的水平, 与全国水平尚有很大差距。从增长率来看, 该市科技支出增长率波动幅度很大, 最高增速达到47.23%, 最低则下降至-18.81%, 显然是尚未建立稳定的财政科技投入增长机制, 支出多少主要由重点项目建设的需要决定。另外, 本就处于低位的基数导致了该市科技支出总量较小, 但这也同样意味着提升空间的巨大。

　　由于所处区域、发展阶段等因素, 该市节能环保、医疗卫生等支出项目虽然在一般公共预算支出中的比重略高于全国水平, 但这与该市所在民族地区的特殊政策要求息息相关。尤其是节能环保支出所占比重始终呈现下降趋势, 尽管能够反映出该市环保措施取得了一定成绩, 但从国家战略和当地产业发展的角度来说, 该市对节能环保支出的需求反而在逐渐增加。

　　五、政策思路与建议

　　(一) 继续精减一般公共服务支出

　　一般公共服务支出主要用于保障政府机关等事业单位职能正常履行, 是经济社会运行和发展所必需的支出。但一般公共服务支出作为纯消耗性的支出, 如果在财政支出中的比重过高, 挤占其他项目所需的支出, 就会削弱财政支出对经济增长的促进作用。尽管该市一般公共服务支出在一般公共预算支出中的比重小于全国水平, 但距离发达国家仍有较大差距, 而缩减一般公共服务支出也是我国财政工作的一项重点任务。因此, 该市应加快转变政府职能, 扩大清理整顿财政供给范围, 通过保证重点支出、压缩一般支出、提高支出效率等方针策略, 继续在财政支出结构的优化过程中控制一般公共服务支出的比重。

　　同时, 该市应继续深化财政体制改革, 主动公开除涉密信息以外的政府及各部门预决算和“三公”经费预决算等信息, 并及时关注预决算公开后可能出现的舆情, 以大力提高财政透明度强化财政支出外部约束机制的监督作用。

　　(二) 积极增加科学技术支出

　　科学技术是第一生产力, 是未来经济发展的支柱。有学者分析, 我国财政科技支出对经济增长的贡献度达到10.89%, 带动作用十分明显, 这种带动作用还将会随着科技创新能力的持续提升随之增长。因此, 该市应充分认识到科技支出对未来经济增长的影响, 深入贯彻创新驱动发展战略, 通过稳定增加科技经费投入、加大对科研机构的基础研究投入力度等方针措施, 同时增加科技支出的绝对数和相对数。此外, 还应充分发挥财政资金对科技创新的引导和带动作用, 为提高全市科技创新能力、加速经济转型升级提供重要保障。

　　(三) 适当增加环境保护支出

　　该市产业发展水平较为落后, 目前以资源密集型产业为支柱, 在我国经济转型升级的重要时期已经难以为继, 尤其是该市在国家主体功能区规划中被划定为重点生态功能区更加限制了资源密集型产业的发展。因此, 在国家严格限制资源粗暴开发的政策背景下, 基于生态环境保护和产业转型升级要求, 该市应逐步加大环保支出, 积极提高财政对新能源、环境保护、生态建设等方面的补贴, 重点支持技术先进型、能源节约型、环境保护型和生态建设型产业发展, 进一步提高经济社会可持续发展水平。

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