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作者：徐建新,王荣晶,雷宏军,杨宝中。
　　
　　作者单位：华北水利水电学院,广西电力工业勘察设计研究院。 　　
　　摘要：新中国成立以来,我国的农田水利事业取得了巨大的成就,然而也存在不少问题,尤其是家庭联产承包责任制实行以后,我国的农田水利事业出现了许多新的问题。主要针对现阶段我国家庭联产承包责任制下农田水利工程建设与管理中存在的问题、产生的原因、解决的对策等进行了较为深入的探讨。本研究将为我国选择正确的制度创新、促进农业发展、实现农业现代化提供一定的理论参考;为完善和发展我国的农田水利事业提供一定的思路借鉴。
　　
　　关键词：家庭联产承包责任制; 农田水利; 工程建设与管理;。
　　
　　0、 引 言。
　　
　　新中国成立以来,全国兴建了上千万处机井、小水库、渠道、塘坝、提水站、水池及水窖等农田水利工程设施,这些面广量大的农田水利工程设施在抗御水旱灾害、提高粮食综合生产能力、改善农民生产生活条件等方面发挥着不可替代的作用。
　　
　　然而,自我国农村实行家庭联产承包责任制以来,农业用水体制发生了根本性的变化。一些农民习惯于用/大锅水0,农田水利工程设施出现了/国家管不到、集体管不好、群众管不了0的现象;一些水管单位只负责斗渠口门以上农田水利工程设施的管护,斗渠以下的/小农水0整体上处于吃老本状态,老化失修严重;特别是税费改革取消/两工0后,农民投劳的数量相对减少,/小农水0灌溉效益下降,农民用水矛盾渐趋突出[1]。
　　
　　在农田水利工程设施建设方面,由于家庭联产承包责任制下生产过度分散,作为农田水利工程设施的直接受益者和投资主体的农民缺乏投资能力,再加上国家长期投入不足,造成现阶段我国农田水利工程设施投资明显不足,农村水利基础条件十分薄弱。
　　
　　再者,在当前农田水利领域的科研机构和学术界,普遍趋于重理论技术研究,轻管理制度研究,且两者脱节较严重。农田水利理论和技术方面的研究很少基于我国家庭联产承包责任制这一基本国情,技术研究重室内模型模拟、轻农田生产试验,与农民生产实践结合不够紧密,研究成果不具有普遍适用性,较难从研究层面转移到应用体系。而搞管理制度研究的学者往往只从纯管理的角度出发而忽略技术上的制约性,拟定的管理制度较难付诸实施。


  　　
　　展望新世纪,我国将全面建设小康社会,而实现这一宏伟目标首先要解决的是我国的/三农0问题。农业是国民经济的基础,而水利是农业的命脉,农业发展的基础必须具有健全高效的农田水利工程设施体系。作为水利学者,很有必要基于我国家庭联产承包责任制这一基本国情来审视一下我国农田水利工程建设与管理方面的得与失,为完善和发展我国的农田水利事业提供一定的理论依据,为解决好我国的/三农0问题提供一定的思路借鉴。
　　
　　1、 家庭联产承包责任制下农田水利工程建设与管理中存在的问题。
　　
　　我国实行家庭联产承包责任制以后,重塑了农村经济组织的微观基础,农户成了独立自主的生产经营者,极大地调动了农民的生产积极性,使农业生产力得到了解放,农业也因此获得了前所未有的发展,很快解决了我国农民的温饱问题[2]。中国农民创造了/用占世界7%的土地养活占22%的人口0的奇迹。究其原因,在生产力水平没有本质提高,生产工具没有全面实现机械化的前提下,家庭联产承包责任制的实施起到了决定性的作用。同时随着农村社会、政治、经济的发展,家庭联产承包责任制的实施也出现了许多新问题。下面就家庭联产承包责任制下农田水利工程建设与管理中存在的问题作一简要阐述。
　　
　　1.1 、农田水利基础设施投资不足。
　　
　　我国实行家庭联产承包责任制以后,由于农业分散经营,加之生产技术落后,农业成本很高,作为农田水利工程设施的直接受益者和投资主体的农民缺乏投资能力。更为主要的是国家投资重点的转移造成了对农田水利基础设施投资的不足,在家庭联产承包责任制实施前,在支持我国工业化进程的过程中,农业投资尚能占到整个国有单位投资比重的5%以上,到1995年,不考虑严重的/农转非0现象的条件下,农业投资也只有2%。1980年后,年均新增供水能力比1979年前减少了近3/4,且原有工程因缺乏维修管理资金而效益衰减严重[3]。现阶段我国农田水利工程设施投资明显不足,农村水利基础条件十分薄弱。
　　
　　1.2 、农田水利工程设施管护乏力。
　　
　　过去农田水利工程设施大多是国家和集体投资兴建、维护,随着农村家庭联产承包责任制的实施,形成了农田水利的统一经营与分散的家庭生产格局,以前的农田水利工程设施的管理体制弊端日益显露,用水矛盾开始突出,争水、抢水、堵水现象普遍,民间水事纠纷时有发生。农民们喝着/大锅水0,而农田水利工程设施的管理维修却无人问津,农田水利工程设施老化、破坏严重。
　　
　　1.3、 劳动积累制度难以建立。
　　
　　农村水利劳动积累工,是乡(镇)、村组织农村劳力,采用投劳的形式进行水利建设、改善水利条件的农村集体用工,所建水利工程归集体所有。农村水利劳动积累工制度,是增加水利投入、改善水利条件、增强农业后劲的重要措施。然而,农村家庭联产承包责任制下分散经营的生产格局,导致农民的投劳积极性下降,劳动积累制度难以建立。尤其是农村税费改革后,农村义务工和劳动积累工逐步取消,乡村两级可用财力下降。资金从哪里来?劳力从哪里出?这是新时期农村水利工程建设与管理亟待解决的难题。
　　
　　1.4 、农田水利工程设施重复投资,资金浪费严重。
　　
　　由于实行家庭联产承包责任制后过度分散的生产经营,使得农田水利建设的统一规划变得相对困难,产生了许多农田水利工程设施重复投资的现象。对于不多的几亩土地,一些用水设施虽然必需,但是,闲置的时候更多,如果每户都单独投资修建,这无疑是个浪费,必然会影响农民在其他方面的投资。
　　
　　1.5、 先进高效农水技术的推广与应用困难。
　　
　　当前家庭联产承包责任制的生产方式,尚未形成适宜的规模生产,致使农田基本建设、技术研究和新型设备的投入都受到限制,劳动力和机械化利用率低,现代化水平不高[4]。例如在当前生产制度下,使推广统一的大规模高效节水形式受到一定的制约。对于喷灌等高效灌溉节水形式,属于大面积整合作业方式,适合在集约经营程度较高的大块耕地上使用[5],目前农村土地基本上是/一家一户一小条0,农民拥有相当大的自主权,种植结构很难统一,实行喷灌、统一浇水难度较大。在喷灌过程中,存在着统一播种、统一施肥等方面的困难,在浇水顺序、浇水水量等方面容易引发矛盾,乡村干部在管理、协调上也嫌麻烦。
　　
　　1.6、 水资源的优化配置困难。
　　
　　当前家庭联产承包责任制的生产方式,经营过度分散,种植结构零乱,对农作物最优灌溉制度的制定、农作物最优种植比例的确定、多种农作物间灌溉水量的最优分配等造成了相当大的难度。目前科研机构在示范灌区也作了大量的水资源优化配置研究工作,但示范区农业种植结构与广大农村实际情况相差很大,示范区的科研成果很难在广大农村推广应用。
　　
　　2 、原因分析。
　　
　　2.1 、家庭联产承包责任制下农田水利工程建设与管理的主要矛盾。
　　
　　笔者认为,家庭联产承包责任制下农田水利工程建设与管理的主要矛盾是土地规模经营的需要与土地分散现状之间的矛盾!一方面,农业及农田水利的现代化需要土地的规模经营;水资源的优化配置和农业结构优化调整需要土地的规模经营;农田水利工程设施建设与管理制度的完善需要土地的规模经营;降低农田小水利的重复投资率也需要土地的规模经营。
　　
　　另一方面,由于家庭联产承包责任制的实施,造成了我国土地经营过度分散的现状,这与土地规模化的需要和趋势极不相称。因此可以说,土地规模化经营的需要与土地过度分散的矛盾阻碍了现阶段我国农村生产力的发展。
　　
　　2.2、 家庭联产承包责任制下农田水利工程建设与管理的次要矛盾。
　　
　　随着家庭联产承包责任制的实行,传统的农田水利工程建设与管理模式面临挑战,面广量大的农田水利工程设施老化失修。其根本原因在于缺乏一种内在的责、权、利相统一的运行机制,产权不明析,产权制度改革不彻底、不完善。我国市场经济体制的完善与发展,与农田水利工程建设与管理的市场化缓慢发展不相协调。农民缺乏市场引导,种粮增产不增收,影响了对农田水利建设投入的积极性。加快产权制度改革,大力推进农田水利建设,强化工程维护管理,提高农业的综合生产能力势在必行。
　　
　　3、 对策和建议。
　　
　　3.1、 积极探索农田水利建设筹资新机制。
　　
　　改革现有的农田水利建设投入机制,广泛吸纳社会资金,是增加农田水利建设投入的主要方向。工程建设要创新思路,以新机制换取大投入,放开开发建设权,搞活经营权,采取租赁承包、股份合作、招商引资、部门扶持、政府补贴等办法,多渠道、多层次、多形式筹措建设资金,以大的资金投入带动农田水利建设的全面发展[6]。
　　
　　另外,各级政府应积极引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳。农田水利建设要转变思路,由任务指令型向工作指导型转变,由行政组织型向行业服务型转变,采取/政府引导组织、水利规划指导、乡村协调实施、农民出工受益0的办法,用适当的水利收益等市场化手段鼓励和吸引农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳,提高其对小型农田水利设施日常管理和维护的积极性[7]。
　　
　　3.2、 推行土地规模经营,实行农业产业化。
　　
　　在市场经济的大环境下,积极探索多种土地流转机制,采取/反租倒包、股份量化、招标承包、集体出租、代理经营、季节性流转0等办法,促进农业规模化经营,以改变我国家庭联产承包责任制分散经营的状况,提高我国的土地生产率和劳动生产率。
　　
　　农业产业化是解决市场经济发展与农户家庭经营矛盾的有效途径[8]。实行农业产业化可以加速产销一体化的发展,实现资金、人才、技术的集约经营,形成农业生产专业化、规模化、服务社会化。通过产业化经营,能够大幅度提高农业初级产品和精深加工产品的质量和档次;能够最大限度地注入科技因素,实现对传统农田水利的根本性改造,提高农田水利的科技装备水平。
　　
　　3.3 、加快农田水利工程产权制度改革。
　　
　　农田水利工程建设与管理改革,应始终抓住产权这个根本,贯彻执行/谁投资,谁建设,谁所有;谁经营,谁管理,谁受益0这项核心政策。本着/明晰所有权、放开建设权、强化管理权、明确收益权0的原则,各地因地制宜,采取股份制、承包、租赁、拍卖等多种形式,深化农田水利工程设施产权制度改革,形成/股份制办水、企业化管水、商品化用水0的局面。通过农田水利工程的改制,产权进一步明晰,促进了责、权、利的统一,明确了资产所有权、经营管理权,提高了工程完好率,使工程效益得到充分发挥。
　　
　　通过拍卖,不仅可以使原有的集体资产由物质形态转化为货币形态,为新的农田水利工程设施建设提供大量资金,而且可以吸引社会资金进入,为农田水利工程设施建设提供新鲜血液,形成多元化投资新局面,使农民逐渐成为农村水利建设的主体,从而极大地调动了农民的积极性。
　　
　　在农田水利工程产权制度改革方面,河北省进行了大规模的尝试,取得了巨大的成功。截至到2004年4月,河北省共完成小型水利工程产权制度改革69.5万处,占小型水利工程的48%,其中股份合作制工程45.8万处,拍卖2.4万处,租赁1.7万处,承包19.6万处,收回和投入资金57.5亿元[9]。产权制度改革为河北省农田水利工程建设建立了稳定的投资渠道,极大地调动了农民管护农田水利工程的积极性,促进了民营水利的蓬勃发展。
　　
　　3.4 、加快发展农村用水户协会,积极探索/小农水0模式。
　　
　　农村用水户协会是由用水户共同参与的群管组织,协会把原属于乡、村、屯的农田水利工程设施集中过来,通过政府授权将农田水利工程设施的维护、管理和使用权交给用水户自己民主管理。这种农村用水户协会是目前国际上倡导的新型农业灌溉管理组织[1],其产生规范、职责明确,实行民主决策、民主管理、民主监督,理顺了政府、管理部门和农民三者之间的关系,从组织上和制度上落实了用水户参与管理的权力。协会成立后,末级渠系的水费由协会协商定价,因此水费征收难度就大大减少,有了钱,协会就能组织农民维修农田水利工程设施。
　　
　　相比其他方式,农村用水户协会的管理模式科技含量低、操作方便,易于广大农民掌握运用。建立农村用水户协会,使农民真正成为/小农水0的主人,农民就会把它当作自己/分内0的事,这样既能调动农民兴办农田水利的积极性,又能建立农田水利工程设施建设与管理的长效机制。
　　
　　3.5、 加强农田水利工程管理,建立良性运行机制。
　　
　　农田水利工程要因地制宜地实行多种形式的管理体制改革,各灌区要积极推广用水户参与管理的经验,逐步形成民主决策和监督机制,要加强灌区内部管理,精简机构,分流冗员,落实各种形式的经营管理责任制,降低成本,提高经济效益。
　　
　　当前要重点理顺非国有水利部门管理的斗渠以下环节的供水体制,让农民自己参与管水,减少农业供水的中间加价和收费环节,提高水费管理透明度。健全完善农村水资源开发利用的法律法规,研究制定农村水利建设管理条例,大力推进水费改革和灌区管理体制、管理方式的改革,发挥政策、法律在农田水利工程建设与管理中的作用。农田水利工程设施建设与管理在技术和机制方面都要有所突破,并与农村家庭联产承包责任制相适应,贯彻到农业结构调整的始终。
　　
　　3.6、 加大先进农田水利技术研制和推广的力度。
　　
　　现代农田水利基本建设与管理所要解决的问题和面对的挑战,无论从技术的广度或深度,都是前所未有的,国家应加大农田水利科学研究、示范与技术推广的资金投入。不仅要研究有效、适用的技术,还需要有一大批高素质的农田水利研究与管理人才,需要在全国形成适合我国农村体制、经济发展水平和区域特点的农田水利技术支撑体系[3]。农田水利工程建设与管理技术创新以高效用水为中心,主要围绕以下几方面开展工作:?提高水的有效利用率、水分生产率等农业高效用水方面的综合技术。?旧灌区改造更新技术。?提高农田水利作业效率和劳动生产率的综合技术。包括泵站、机井等机电灌排技术;喷灌、滴灌等机械化灌溉作业技术;灌区水情、墒情自动监测技术;农田水利机械化施工技术等。?灌溉排水装备生产制造技术,包括新材料、新器材、新设备等。集量控功能为一体的新型末级渠系量水与控制技术等。?雨养农业技术等。
　　
　　3.7、 基于我国基本国情进行科学研究。
　　
　　从事农田水利管理与技术研究的学术界,应基于我国家庭联产承包责任制的这一基本国情,并始终贯彻到科学研究的全过程。笔者尝试提出以下课题供学术界的同行共同探讨:家庭联产承包责任制下农田水利工程管理机制研究;家庭联产承包责任制下农田水利工程产权制度改革机制研究;家庭联产承包责任制下土地规模经营、农业产业化实现机制研究;家庭联产承包责任制下农作物最优灌溉制度的制定、多种农作物间灌溉水量的实时调配等。
　　
　　4、 结 语。
　　
　　任何一种制度的产生都是特定历史时期的产物,随着时代的发展和社会的进步,都会出现与社会发展不相适应的地方,这就需要大家与时俱进地去思考存在的问题,分析其中的原因,并研究相应的对策,从而不断完善和发展这一制度。本文对现阶段我国家庭联产承包责任制下农田水利工程建设与管理中存在的问题、产生的原因、解决的对策等进行了较为深入的探讨。本文的立论是一个大胆的尝试,因为目前学术界还没有专门关于我国家庭联产承包责任制与农田水利两者关系的论文发表。笔者进行这个尝试的目的就是为我国选择正确的制度创新、促进农业的发展、实现农业的现代化提供一定的理论参考;为完善和发展我国的农田水利事业提供一定的理论依据;为我国农村全面建设小康社会做出一定的贡献。
　　
　　参考文献:
　　
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　　[2] 杨 荣.完善家庭联产承包责任制再研究[J].农业经济,1996,(8):25-26.
　　[3] 李远华,倪文进.新时期农田水利基本建设的战略思考[J].中国农村水利水电,2002,(7):1-4.
　　[4] 张瑞美,彭世彰./十五0节水灌溉发展存在的问题及对策[J].中国农村水利水电,2007,(2):14-16.
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　　[6] 王爱军.对新形势下开展农田水利建设的思考[J].中国农村水利水电,2004,(6):15-15.
　　[7] 李雪松.新农村建设中的水利设施产权制度改革与创新[J].中国农村水利水电,2007,(3):122-124.
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　　[9] 郝彦鹏.2.7万处/小水利0拍卖意味着什么[N].河北日报,2004-04-29.
　　[10] 张 磊.农民参与水利建设和管理探讨[J].中国农村水利水电,2006,(4).   

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