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　　2015 年 9 月 20 日，在尼泊尔历史上具有里程碑意义的 《尼泊尔联邦民主共和国宪法》正式颁布。但尼泊尔新宪法的颁布，并没能实现国家的安定和团结，由于新宪法未能满足部分少数族群的政治诉求，导致国内暴力抗议不断，尼泊尔国内的社会矛盾与族群分裂持续激化。
　　
　　一、2008 年以来艰难的制宪进程
　　
　　2008 年 5 月 28 日，尼泊尔制宪会议举行首次会议，宣布尼泊尔为联邦民主共和国。制宪会议原定为期两年，主要职责是制定新宪法，同时承担议会职能。同年 12 月 15 日，制宪会议批准成立 14 个委员会，负责新宪法起草的各项工作。
　　
　　由于在制宪问题上分歧较大，2010 年 5 月 28日，制宪会议未能在两年的期限内按时完成新宪法制定工作，尼联共 （ 毛） 主席普拉昌达、大会党代主席苏希尔、尼共 （ 联合马列） 主席卡耐尔签署协议，同意将制宪会议延长 1 年。尼泊尔政府将制宪会议延期 1 年的提案提交制宪会议批准，将 《临时宪法》中规定的制宪会议二年任期延长至三年，解决了尼制宪及政治危机。7月 15 日，尼泊尔三大政党通过磋商制定了新的制宪时间表，决定在 2011 年 4 月 13 日前颁布新宪法。根据这一安排，制宪委员会应于 2010 年11 月中旬完成宪法初稿的编写。为此，尼泊尔的制宪工作在尼联共 （ 毛） 主席普拉昌达负责的高级别特别工作组的努力下，有关新宪法的210 个未决问题中半数以上的问题达成一致。但是，政府和联邦机构的形式等具有根本重要性的一些问题依然没有得到解决。所以制宪委员会依然未能在 11 月17 日宪法草案初稿的截止日期前完成这一工作，2011 年 5 月 28 日前颁布宪法也是不能完成的任务。宪法的起草和制定进展如此艰难、缓慢，主要是由于 2010 年 6 月 30 日，尼帕尔辞去总理职务后，尼泊尔各党派忙于总理选举，尤为特殊的是这次总理选举历经十七轮，耗时半年多，最终在修改总理选举规则后，才于2011 年 2 月 3 日选出尼泊尔共产党 （ 联合马列）主席贾拉·纳特·卡纳尔当任尼泊尔总理。大量的时间和精力都花在总理选举上，无暇顾及宪法制订工作，再加之各党派的政治分歧较大，才使宪法起草进程无法取得突破。
　　
　　2011 年 5 月 29 日，尼泊尔三个主要政党尼联共 （ 毛） 、尼共 （ 联合马列） 、尼泊尔大会党以及马德西联合民主阵线达成五点协议，把制宪会议的任期延长 3 个月，在 3 个月内完成统一宪法草案的起草，完成包括各种武装力量在内的军队整编。虽然卡纳尔上台后一直致力于推动新宪法，甚至五点协议签署后 “直到最后一分钟，他都在努力凝聚共识。但各党未能就起草宪法与和平进程达成一致”.8 月 29 日，尼泊尔制宪会议通过一项临时宪法修正案，允许即将于本月31 日到期的制宪会议再次延长 3 个月。11 月 29日，尼泊尔制宪会议再次通过一项临时宪法修正案，批准将于 30 日到期的制宪会议第 4 次延长6 个月。
　　
　　2012 年 5 月 22 日，尼联共 （ 毛） 在与尼共（ 联合马列） 、尼泊尔大会党和马迪西联合民主阵线举行会议，会议达成协议后向议会提交一项议案，要求将制宪会议的任期再次延长 3 个月。
　　
　　5 月 24 日，尼泊尔最高法院否决了政府再次延期三个月的请求。5 月 27 日是尼泊尔制宪会议经过 4 次延期后的截止日期。在最后时刻，尼泊尔总统亚达夫召见各党派的领导人，试图调停各派间的分歧，但没有收到任何效果。虽然通过多方努力，各界也希望能在此之前就新宪法达成一致，但由于各政治党派各持己见，争执不休，分歧太大，最终导致历经 4 届政府，4 次延期的宪法起草工作无果而终。
　　
　　5 月 27 日，尼泊尔总理巴特拉伊在召开内阁会议后，宣布原制宪会议到期解散，2012 年11 月 22 日重新选举出新一届制宪会议。根据临时宪法条款，如果总理失去制宪会议和议会成员资格，他也将失去总理的职位。5 月 29 日，尼泊尔总统亚达夫发表声明，要求巴特拉伊以看守政府总理的身份继续处理政府日常事务，直到产生新一届政府。① 毛派领导下的看守政府 11 月20 日宣布，由于制宪会议各政党未能达成共识，原定于 2012 年 11 月 22 日举行新的制宪会议选举，推迟到 2013 年 5 月 27 日进行。
　　
　　2012 年下半年以来，尼泊尔各政党就总理人选进行了多次协调和磋商，但是一直到 2013年初，各政党仍难就总理人选达成一致共识。为了打破政治僵局，确保第二届制宪会议选举的顺利举行，尼联共 （ 毛） 主席普拉昌达提议由尼泊尔最高法院首席大法官基尔·拉杰·雷格米（ Khil Raj Regmi） 担任临时政府总理。3 月 13日，尼联共 （ 毛） 、尼泊尔大会党、尼共 （ 联合马列） 和马迪西联合民主阵线等主要政党通过多次谈判，最终达成 《十一点协议》，同意由首席大法官组建一个过渡政府，雷格米担任临时选举委员会主席，行使临时政府总理的职能。过渡政府的主要职责是确保第二届制宪会议选举的顺利举行。
　　
　　3 月 14 日，尼泊尔首席大法官基尔·拉吉·雷格米就任 “临时选举委员会”主席。21 日，由雷格米领导的宪法委员会提名了选举委员会的官员，并在 24 日得到了总统的任命。此举结束了尼泊尔自 2012 年 5 月份制宪会议解散后为期10 个月的政治僵局，扫清了各党派在和平进程中的障碍和分歧，拉开了新的制宪会议选举的序幕。
　　
　　在选举日期的确定上，虽然 “十一点协议”已经确定为 6 月 21 日，但由于尼联共 （ 毛） 和其他一些小党派的反对，再加之主要政党之间也未能就某些问题达成一致，所以制宪会议选举日期迟迟未能决定。6 月14 日，经过长时间的讨论和协商，政府终于宣布制宪会议选举将于 11 月19 日举行，同时通过了选举法案的草案。
　　
　　2013 年 11 月 19 日举行的尼泊尔第二届制宪会议选举如期进行，该次选举共改选 601 个席位，575 个席位由选举产生，其中 240 席按简单多数制选出，335 席按比例制选出，其余 26 席由内阁会议提名后任命。在选举产生的所有选票中，尼泊尔大会党以 196 席位居第一，尼共 （ 联合马列） 与尼联共 （ 毛） 分别以 175 席、80 席居于第二、第三位。
　　
　　本次选举是尼泊尔结束内战以来第二次议会选举，与 2008 年首次制宪大选相比，此次选举最引人注目的变化是尼泊尔政党在制宪会议中的排位发生重大变化。原第一大党尼联共 （ 毛）以 80 席滑落至第三位，而 5 年前则是 220 席。5年前 110 席的尼泊尔大会党的选票大幅上升，达到 196 席，成为第一大党。获得 170 席的尼共（ 联合马列） 成为第二大党，5 年前 103 席。
　　
　　2015 年 9 月 16 日晚，尼泊尔制宪会议举行投票，新宪法草案以 507 比 25 的压倒性票数获得表决通过。9 月 20 日，尼泊尔总统亚达夫在尼泊尔议会大厦宣布施行 《尼泊尔联邦民主共和国宪法》。新宪法终于取代临时宪法，成为2006 年结束 10 年内战的 “全面和平协议” 签署以来又一个具有里程碑意义的重要协议。在新宪法颁布后，亚达夫呼吁全体尼泊尔人民团结协作，并称 “这是尼泊尔国家的胜利，也是尼泊尔人民的胜利”.
　　
　　自 2008 年制宪会议成立以来，尼泊尔历时7 年之久，数次延期之后，终于正式颁布新宪法，这也是尼泊尔历史上第一部由民选代表制定的宪法。制宪会议主席内姆旺称，新宪法为尼泊尔独立、主权和领土完整提供了保障。宪法颁布当晚，尼泊尔民众纷纷走上街头，高举国旗和鲜花，齐唱尼泊尔国歌，庆贺新宪法的颁布。10月 16 日尼联共 （ 毛） 候选人翁沙丽·加尔蒂·马加尔当选尼泊尔首任女议长，这是尼泊尔联邦民主共和国在独立、法制等进程中的又一重大发展。
　　
　　二、制宪进程中的矛盾分歧
　　
　　（ 一） 国外各势力的干涉与分歧
　　
　　在尼泊尔新宪法通过和颁布前后，基于自身利益的考量和对民主宪政的不同理解，一些国家驻尼外交使团对尼泊尔各政治派别进行拉拢、分化，以希望尼泊尔制宪进程向自己期待的方向发展，或者用自己的民主价值观念来塑造、左右尼泊尔宪政思想和宪法条款。
　　
　　由于特殊的地缘政治环境、特殊的经济、宗教和文化联系，作为尼泊尔最重要邻国的印度自然在其中发挥了重大的影响。在 2008 年和 2013年尼泊尔制宪会议选举过程中，印度选举委员会就给予了很多 “指导”和帮助。在新宪法草案制定过程中，印度自始至终支持尼泊尔制定一部民主和包容性的宪法，让尼泊尔成为一个真正的民主、联邦、共和国。为了达成这样的目标，并协调尼泊尔国内矛盾，印度常常在不同利益群体之间充当调解人，比如为了马德西人的政治诉求，印度就向尼泊尔三大党派多次提出要求； 印度还在 2008 年尼泊尔政府和特莱地区政治势力进行谈判、签订协议时充当保证人的角色。印度总理莫迪访问尼泊尔时，也敦促尼泊尔制宪会议要通过一部广泛共识基础上的宪法，印度外交部也多次传递这样的信息。甚至印度驻尼泊尔大使馆在新宪法投票和颁布的过程中也期望发挥积极的影响力。
　　
　　在新宪法草案通过后，正式颁布之前印度总理还派遣外交秘书苏杰生作为特使前往尼泊尔，希望修改某些宪法条款并推迟颁布宪法。苏杰生分别与尼泊尔总统、总理、主要政党的领导人以及反对新宪法的政党领导人举行了会谈。印度希望通过施加压力，让尼泊尔延期颁布宪法，并让尼泊尔政府和反对派政党举行对话。①在新宪法颁布数小时前，印度驻尼泊尔大使向时任尼泊尔总理柯伊拉腊表达了印度的失望。
　　
　　新宪法正式通过后，印度并没有对尼泊尔发展史上这一历史时刻表示欢迎和祝贺，而是在 24 小时内连续发布两个政府声明，指责该宪法未能取得最大范围的共识，印度的不满是显而易见的。②对此，尼联共 （ 毛） 主席普拉昌达指出：
　　
　　“不管来自任何方面企图削弱我们主权的任何行动对尼泊尔来说都是不可接受的，颁布宪法，仅仅是在维护我们的主权，并没有针对任何国家。
　　
　　我们不能屈服于任何人的压力和劝说，这事关我们自己的良心和自尊的问题，这次尼泊尔人民终于实现了 70 年的梦想---通过自己的努力写出一部自己的宪法。”③时任尼泊尔驻印度大使迪普·库马尔·乌帕达亚 （ Deep Kumar Upadhyay）认为，“尼泊尔宪法是南亚地区最先进的”,“这是一部包容性、参与性很强的宪法，是一部注重性别平等和人权友好的宪法”,尼泊尔驻印度副大使达卡尔 （ Krishna Prasad Dhakal） 也认为：
　　
　　“尼泊尔宪法要优于印度宪法，因为尼泊尔宪法同时照顾到了少数民族和妇女的权益”.对于印度广泛一致性缺乏的指责，乌帕达亚反驳说，“制宪会议 90% 的成员都投票支持这一新宪法，这是事实，印度还希望怎样的广泛一致性呢？”①新宪法颁布后不久，印度认为这不是一部包容性的宪法，未能满足尼泊尔国内所有地区和所有族群的愿望。根据印度媒体的消息，印度政府明确表达希望尼泊尔对其宪法做出 7 条修改，这一意见通过印度驻尼大使向尼泊尔领导人进行了传达。这 7 条修改意见包括选区的划分和行政机构人员的组成等要按照人口比例，重要领导职位选举的非歧视性安排和妇女权益等等。
　　
　　尼泊尔未能满足印度的相关要求，因此随后不久，印度便以尼泊尔南部地区的安全形势不佳为由，先是在边境口岸加大 “安检力度”,大幅度降低了通关速度，接着又关闭几乎所有口岸，对尼泊尔实施 “非正式禁运”,停止输送燃油，尼泊尔国内经济、社会发展受到重大影响。印度对尼印边境封锁导致双边关系急剧降温，莫迪政府外交政策受到广泛批评。对于印度方面的封锁、干涉和指责，尼泊尔方面给予了有力的回击，尼泊尔境内的反印情绪也不断高涨，新闻舆论及政界人士纷纷寻求更多来自中国的支持，以期望在中印两个大国之间实现地缘政治平衡。
　　
　　一方面，印度对尼泊尔宪法问题的干涉是担心陷入混乱的尼泊尔可能会给印度带来沉重的移民压力。尼印有着 1751 公里的开放边界，两国人民可以自由地通行，但这也引起了印度安全部门的担忧，因为这为走私、贩卖人口和恐怖分子提供了便利。③ 此外，和尼泊尔毗邻的比哈尔邦人口众多，贫穷落后，族群、宗教、种姓问题错综复杂，犯罪活动多发，印度人民党政府担心尼泊尔国内的动荡将会传导至印度一侧，影响比哈尔邦的稳定。
　　
　　另一方面，尼泊尔国内一些官员和学者认为，印度对尼泊尔内政的干涉，以及非正式禁运意在向尼泊尔施加政治压力以满足印度的要求。
　　
　　印度意图通过逼迫尼泊尔修改宪法，允许位于尼泊尔南部特莱平原的印度裔马德西人单独建邦，进而更好地控制尼泊尔，并藉此建立对尼泊尔安全和水资源的绝对主导。尼泊尔公共卫生专家贾亚·拉米查恩认为印度旨在控制尼泊尔的水资源。尼泊尔神学教育协会执行主任拉麦士·卡特里博士对印度吞并锡金的历史教训予以分析，指出受到印度封锁的尼泊尔与当年的锡金相似，尼泊尔应该汲取历史教训。④ 尼泊尔前首相比斯塔也认为： 宪法是尼泊尔的内部事务。印度不应该告诉尼泊尔应该怎么样。他还提醒一些马德西领导人不要被印度利用以控制特莱平原和尼泊尔资源。⑤除了印度以外，英国和欧盟等国家和国家集团也曾就尼泊尔宪法的制定及相关问题的解决与印度一起发表自己 “关切” 的态度和声明。
　　
　　2015 年 11 月 12 日，印度总理莫迪访问英国，两国发布了一个联合声明，其中一条包括： “两国领导人强调持久和包容性宪法的重要性，这有利于满足尼泊尔所有地区人民的诉求，促进政治稳定和经济增长。”⑥对于这种干涉行为，尼泊尔外长随即发布声明指出，“尼泊尔尊重国际社会对和平、稳定与繁荣的支持和良好愿望，然而，尼泊尔坚定地认为宪法制定是一个国家的内部事 务，尼 泊 尔 有 能 力 处 理 好 自 己 的 内 部事务。”
　　
　　2016 年 3 月 31 日，欧盟与印度在布鲁塞尔发布联合声明中也提及尼泊尔宪法及其相关问题。“双方领导人认为尼泊尔需要一个持久和包容性的宪法，以在相应时间内解决宪法遗留问题，促进政治稳定和经济增长。”① 尼泊尔政府认为这样的联合声明是 “完全不合适的”,“宪法制定和颁布是一个国家的内部事务，尼泊尔现在已经走在政治稳定和经济发展的大道上。欧盟和印度的联合声明不仅伤害了尼泊尔人民的感情，也违反了不干涉别国内政的联合国宪章和国际法的基本原则。”
　　
　　②美国国务院在尼泊尔新宪法投票表决前夕也发表声明，希望新宪法应该具有创造性、包容性和灵活性，并有助于建立一个和平与繁荣的尼泊尔。该宪法应该获得尽可能广泛的支持，并尊重男女平等，自由等基本权利。③

      （ 二） 国内政党之间的分歧
　　
　　尼泊尔宪法历时数年，才如此艰难的通过与颁布，国内主要政党之间的矛盾和利益分歧是最主要的原因。在制宪早期，尼联共 （ 毛） 回归议会政治，国家对毛派军队实施改编之际，尼泊尔政党之间的政治斗争、制宪斗争就非常激烈，各党派把制宪进程与组建联合政府、整编和改造毛派军队等问题交织在一起，使制宪工作变得更加复杂。尼泊尔大会党和尼共 （ 联合马列） 认为，在颁布新宪法之前，毛派军队应首先进行整编和改造，而且，他们还要求尼联共 （ 毛） 让共产主义青年团放弃暴力活动，归还内战时期劫掠的政府和私人所有财产。尼联共 （ 毛） 则要求毛派军队的整编和改造必须与起草宪法同步推进。在后来的多年中，尼泊尔各派在毛派武装的整编和复员问题以及国家行政区域的划分和联邦机构的形式等关键问题上多次混合在一起，导致宪法起草过程迟迟无法取得突破。
　　
　　制宪问题多年悬而未决，国内经济困难重重，普通民众生活水平没有明显改善，尼泊尔人民已对这样的局面感到不满，迫切希望改变。尼泊尔传统老牌政党尼共 （ 联合马列） 和大会党也认识到这些问题，尼联共 （ 毛） 在第二次制宪会议的选举中惨痛失利，从第一大党沦落为第三大党，其在国内政治中的地位大不如前，随着毛派军队整编和改造逐步完成，为了避免政治边缘化，尼联共 （ 毛） 也逐渐也认识到尽快通过一部宪法，实现尼泊尔人民心中的宪政梦想的重要意义。通过多次协商后，三个主要政党达成一致，最终在 2015 年 9 月 16 日，尼泊尔制宪会议以压倒性多数通过新宪法草案。
　　
　　虽然主流政党之间就宪法问题达成一致，但与一些马德西政党和其他少数小的民族政党依然存在较大分歧，新宪法草案通过前后在一些马德西聚居区发生多次暴力抗议活动，导致数十人死亡。主要的分歧包括省区数量和边界划分，公民身份以及选区人口比例等方面。由于马德西人与印度人的血缘关系，印度政府自然同情马德西人的境遇，在 “宪法危机”问题上，印方明显站在马德西人一边，并多次向尼泊尔政府施加了强大的压力，以致尼泊尔政府对宪法部分条款做出了修订。但新宪法的反对党派仍然认为这样的修改还不够，谈判和抗议还在持续进行中。
　　
　　2016 年 1 月，迫于外部压力，尼泊尔被迫对宪法进行的修订。国内一些主要政党的领导人对此发表了不同的看法。尼共 （ 联合马列） 主席，前总理奥利提出： “尼泊尔宪法条款的修订只能在国家需要的前提下进行，而不能在一些党派的压力和操作下进行，否则只能损害整个国家的利益，如果仅仅是为了某些党派的利益，尼共（ 联合马列） 不会支持这样的宪法修订”.④尼泊尔大会党领导人谢卡尔·柯伊拉腊（ shekhar Koirala） 也认为，联邦制国家需要建立在兼容和一致性的基础上，而建立在拥有自决权和其他特权的单一民族身份基础上的联邦制是大会党所不能接受的。①这种 “地方主义”对于转型中的虚弱的尼泊尔是非常有害的。
　　
　　（ 三） 国内各族群、不同性别以及国家宗教属性上的分歧
　　
　　新宪法的通过与颁布成为尼泊尔国内外各种势力角逐与斗争的契机，激化了尼泊尔国内的社会矛盾与族群分裂，主要包括马德西人、塔鲁族等与其他主要民族之间的矛盾。马德西人是毗邻的印度中央邦和比哈尔邦的移民，他们与印度中央邦和比哈尔邦居民在经济和社会上有着紧密的联系。从上个世纪 80 年代起，特莱地区就为争取政治权益断断续续的发生过一些抗议，而在这部新宪法颁布后，全国被划分成七个联邦省，特莱平原被打散划分到七个不同的省份，许多南方平原县划归北方山地省，这样的行政区划引起了很多少数族群的不满，他们担心本民族可能会因此在政治上被进一步边缘化。马德西人要求成立一个单一的马德西人的省份，或者成立两个以马德西人为主的省份，对此尼泊尔政府认为无法接受，这样的要求可能导致中央权力的进一步弱化，甚至国家的分裂。除了马德西人之外，西部平 原 的 塔 鲁 人 和 东 部 地 区 的 贾 那 贾 提 人（ Janjatis） 也都反对新宪法。来自特莱平原西部的原住塔鲁族被划分在两个省份，而且还与山地地区共同划分在一个省份，对此他们非常不满，因为担心自己被山地民族所主导。②在选区划分问题上，马德西人要求以人口数量作为主要标准。他们提出议会席位只有 45%是通过比例代表制选举出来，这明显偏低，因为上一部临时宪法中这一比例是 58%.
　　
　　比例代表制曾经帮助来自本土和低种姓，历史上被边缘化和受压迫群体的成员成功当选议员。他们认为这部被高种姓领导人控制的主流政党匆忙通过的宪法在选区划分上明显有失公平。一些印度学者也认为宪法必须代表一个国家所有人的利益，但是多民族的尼泊尔最近通过的宪法却反映的是长期主导权力结构的山区精英们的意愿。这部宪法歧视居住在南部与印度接壤的特莱平原居民的利益。新宪法把联邦共和国划分为 7 个省，把马德西人世代居住的土地拆散与山区身份划分在一起。这不公正的选区重新划分让平原地区居民的政治地位更加弱化，而给予山区居民超过其人口规模更多的政治上的代表性。④在国家重要领导职位选举和任命问题上，根据尼泊尔宪法，归化入籍的尼泊尔人没有资格参与总统、总理、议长等重要职位的选举，也没有资格出任部长以及军队高层等重要职位。马德西人和印度政府都施加了巨大的压力，希望尼泊尔政府改变这一歧视性决定。对此，尼泊尔共产党（ 联合马列） 主席奥利指出，我们绝不会修改宪法、以让这些归化入籍的尼泊尔人成为国家、政府领导人或占据议会的重要职位。有两种人可以拥有尼泊尔国籍，一是通过血缘的祖辈传承，二是通过归化入籍。马德西人和贾那贾提人属于后者。⑤不同性别的分歧主要表现在国籍问题上，根据新宪法，尼泊尔男子与外国女子生育的后代，可以自然获得尼泊尔国籍，无论其母是否加入尼泊尔国籍； 而尼泊尔女子嫁给外国男子生育的后代，如果其父不加入尼泊尔国籍，则不能获取尼泊尔国籍。而在特莱平原东部的马德西人，不管是在民族性还是在地理位置上都与邻近区域的印度人非常接近，尤其是在地理位置上仅仅只是穿过一条开放的边境而已，所以，马德西妇女和印度人的跨国婚姻非常普遍。他们认为这样的国籍政策是对妇女的歧视，对马德西民族的歧视，这会对马德西族群未来发展造成很大影响。①因此，一些妇女要求男女平等，改变这不合理的国籍政策。
　　
　　在国家的宗教属性问题上，尼泊尔曾视印度教为 “国教”,一些党派建议在新宪法中恢复印度教的法定地位，让尼泊尔联邦民主共和国恢复成一个信奉印度教的国家，大部分民众似乎也支持让尼泊尔成为一个印度教的国家，而新宪法信奉 “世俗主义”,尤其是几个主要政党领导人希望把尼泊尔确立为一个现代世俗主义国家。这样的争议也引起了印度方面的关注，印度执政党人民党副主席让努·戴薇在尼泊尔访问时就曾表示： “按照民族划分联邦对尼泊尔不利，印度将支持尼泊尔恢复印度教地位。”“印度教不仅是一种宗教，还是一种文化、文明和心态，尼泊尔需要保留这一文化身份。”
　　
　　②除了这些明确的矛盾和分歧之外，毛派支持下通过的新宪法也让很多人感到困惑，这些人要么是曾经为毛主义而战斗过的人，要么是在游击战争年代曾经支持过毛派的人，要么是认为毛派是内战后最进步政党的人，现在他们都谴责毛派为叛徒，并质疑当初发动内战的真实意图。在毛派以前的纲领中，他们誓言要结束这样一个阶级社会，让少数民族建立属于自己的政府，从地主手中重新分配土地给无地的农民。③

      三、尼泊尔宪政分歧对国内政治、经济发展的影响
　　
　　（ 一） 影响国内政治的稳定
　　
　　对于一个国家来说，宪法的稳定是国家政治稳定、经济社会发展繁荣的基础。新宪法的颁布和实施也往往意味着一个新希望的开始，然而这样的局面在尼泊尔并没有看到，反而由于宪政分歧的存在影响到国内政治的稳定，主要体现在两个方面，一方面国内政党、族群之间的矛盾分歧会影响国内政治的稳定。在尼泊尔新宪法的制定过程中就因为各主要政党之间的矛盾，致使多届政府未能在规定的时间内就宪法草案达成一致，宪法迟迟不能出台，和平进程进展缓慢，所以导致政府更迭频繁。而新宪法颁布前后，马德西人和其他一些少数民族因为对宪法条款不满，尼泊尔国内多次爆发暴力抗议活动，尼泊尔不得不对宪法进行修订，政府与宪法反对派之间的谈判也在断断续续的进行之中，如何建立一个既满足多数性原则，又考虑到少数民族需求的广泛一致性的宪法仍然需要尼泊尔各方持续的努力，新宪法的实施也将会充满曲折。在未来，尼泊尔主要政党为了达到执政目的，不时拉拢一些马德西政党，并给他们更多政治上的承诺，这都可能进一步影响国内政局的稳定。另一方面是宪政分歧会影响尼泊尔与印度关系的稳定，尤其是那些未能满足印度要求的领导人可能会被推翻，从而影响国内政治的稳定。2016 年 2 月，尼泊尔总理奥利访问印度时，由于在制宪进程上的分歧，两国甚至没能签署并发表一份联合声明。在会晤期间，奥利致力于宣传宪法的制定和颁布是尼泊尔历史上一个重要的成就。而莫迪则指出这个“重要成就”的最终成功要依赖于 “共识和对话”以及在这些原则基础上政府解决有争议问题的能力。④同年 8 月，在印度政府和尼泊尔国内政治势力的共同作用下，奥利政府下台，短时间内尼泊尔政府再次实现了更替。新宪法的颁布，尼泊尔并未能出现政治稳定和经济发展，因为新宪法导致了两个破坏性分裂的出现，一是加德满都和特莱地区之间的分裂，另一个是加德满都和新德里之间的分裂。
　　
　　（ 二） 影响社会稳定
　　
　　尼泊尔人的语言超过 100 种，他们因不同的种姓、不同的语言、不同的民族和不同的性别而被划分为不同的群体，来自山区的高种姓男人无疑居于支配性地位。①在这样一个被种姓、阶级、性别和社群界线深度割裂的社会，尼泊尔国内各地区、各族群之间的信任赤字不断扩大。一部宪法如果不能满足其国内少数民族的权益，任何的民主体制都是不稳定的也是不安全的。尼泊尔新宪法未能充分考虑各少数族群的政治和经济权益，在宪法通过和颁布前后爆发了激烈的暴力抗议，导致数十人死亡，民主并没获得广泛一致的支持，各民族的团结和社会稳定还要依赖于尼泊尔各族群，尤其是主要政党和尼泊尔政府的支持与合作。因而尼泊尔需要的是包容性民主，这就有必要在联邦重组过程中确保受压迫和被边缘化民族的权利。其次，还有必要在选举制度中确保工人阶级、农民、妇女、达利特人和贾那贾提人等在议会中按比例拥有自己的代表，这是包容性民主的两大特征。② 在尼泊尔，不满的少数民族的数量是很大的，几乎占到了总人口的三分之一。而新宪法的联邦制在还没有开始实施之前就已经在民族、情绪和社会等方面对国家进行了分割，尼泊尔也因此将很可能发生作为民族国家250 多年历史上最大的政治和社会灾难。
　　
　　（ 三） 影响国内经济发展
　　
　　对国内经济发展的影响主要体现在以下几个方面。首先，政局和社会不稳，影响投资信心。2015 年 9 月新宪法的颁布使投资者仿佛看到了稳定的信号，但新宪法的通过并未使尼泊尔政局稳定，各种示威游行，甚至暴力抗议宪法的活动频发，社会依然动荡，再加上固有的吏治腐败，行政效率低下，以及印度对尼印边境的封锁，严重损害了尼泊尔投资环境，投资市场受到重大影响，外国投资者望而生畏，外国直接投资停滞不前。其次，政府更迭频繁，经济政策缺乏连续性。自从 2008 年 5 月，制宪会议首次会议通过决议，宣布建立尼泊尔联邦民主共和国到 2016年 8 月的 8 年内，尼泊尔联邦民主共和国总理先后八次易主，来自不同政党的领导人其执政纲领，经济政策肯定存在较大差异，连续性也大打折扣。2016 年 3 月，奥利总理访问中国时与中国签署了 10 项协议，但在同年的 7 月上旬，由于尼联共 （ 毛中心） 宣布退出联合政府，奥利在 7 月下旬被迫辞职。8 月，尼联共 （ 毛中心）主席普拉昌达担任新一届总理，虽然普拉昌达随后即表示新政府将继续执行前一届政府同中国达成的各项协议，但两任总理经济政策还是存在一些差异，面临的国际国内形势也发生了一些变化，所以协议的执行程度还是充满了不确定性。
　　
　　最后，政局不稳，政府更替频繁，导致国家缺乏有效管理。尼泊尔多年来政局不稳，政府执行力较弱，政策不力，资金不足，从而影响了政府对基础设施建设项目的投资，严重的电力短缺、高昂的运输成本和僵化的劳动力关系都是制约尼泊尔经济、社会发展的重要因素。尼泊尔各政治势力的分化组合也使各届政府和主要政党把更多的精力用在国内政治斗争上，没有更多的时间、精力和动力去关注和发展经济。此外，就新宪法本身来说，一些支持地方分权的人士认为新的省份划分将使地方政府比以前具有更少的权力，比如法律上的自主权，银行业和接受对外援助方面也会受到很多限制，④ 这些都会大大降低地方政府发展经济的动力和积极性。
　　
　　四、尼泊尔制宪进程的未来发展
　　
　　（ 一） 尼泊尔政府和主要政党与马德西等少数民族的宪政分歧太大，在未来，尼泊尔政局的稳定依然面临重大考验
　　
　　作为应对，尼泊尔应该把完善和实施宪法作为优先考虑的工作。三个主要的政党应该团结起来，尤其是目前执政的尼联共 （ 毛中心） 和大会党不要忽视尼共 （ 联合马列） 的呼吁与诉求，减少分歧，团结一致，共同应对和解决宪法面临的危机。对于省份的划分，尼泊尔主要政党尤其是尼泊尔政府应该真正重视边缘族群的利益，并在充分协商和对话的基础上让马德西人认识到省份的划分主要是基于国家利益，而不是基于身份认同和地缘因素，单一民族基础上建立联邦制的想法和愿望在尼泊尔特殊的地缘政治和国内现实下是不利于尼泊尔国家利益的。对于其他具有争议性的宪法条款，包括马德西人关心的问题应该在未来通过协商、对话得到最大程度地解决。和世界其他国家的宪法一样，尼泊尔宪法也需要一个不断发展和完善的过程。对此，尼泊尔外长马哈特在总理普拉昌达访问印度前就指出，“尼泊尔宪法从根本上来说是具有包容性的，当然也还有改善的空间，因为世界上还没有一部完美的宪法。尼泊尔政府已经与各利益攸关方举行了多轮会谈，我们很严肃地对待这个问题，但这毕竟需要议会、政府和尼泊尔人民来做出决定，这是尼泊尔的内部事务，只要是对尼泊尔人有利的，我们就会去做。”
　　
　　①在尼泊尔民主体系的未来发展中还要处理好多数与少数的关系。民主体制都是基于多数性原则，但是在尼泊尔的情况却存在一定的差异，因为尼泊尔的少数派是决定性的。这表现在两个方面，一方面，政治决策往往被少数主要政党领导人垄断。另一方面，少数民族的要求如果得不到满足，往往会阻碍宪政的推行和有效实施。尼泊尔宪法颁布后不久，在国内外的持续压力下宪法修正案就匆忙出台以满足一些少数族群的诉求。
　　
　　实际上在宪法中就已经给予了少数民族很多规定条款，但这些似乎仍然不能令人满意。宪法危机不是因为缺少支持，而是少数族群持续的不满。②

      （ 二） 民众受教育程度不高，宪政意识薄弱，未来宪法的执行程度、如何执行仍然需要长期观察
　　
　　从尼泊尔的经费支出来说，2013-2014 财年教育预算占 GDP 的比例为 4. 2%,2015-2016财年教育预算占总预算的比例为 12. 04%,由于尼泊尔落后的经济发展，2015-2016 财年国内生产总值也仅仅只有 210. 69 亿美元，去年的大地震迫使国家拿出更多的经费用于灾后重建和经济恢复，因此投入到教育上的经费实在是太少。
　　
　　所以尼泊尔民众受教育的程度普遍不高，目前为止还有几百万文盲。这样的教育背景，国民素质和尼泊尔的历史传统，导致普通民众宪政意识薄弱。为了让尼泊尔民众对新宪法条款有更多的认识和了解，政府在全国各地开展了一个月的宪法认知运动，该运动的口号是 “尼泊尔宪法是人民的宪法”.政府期望通过认知运动，让尼泊尔人民对宪法的特点，对妇女，对达利特人、阿迪瓦西人、马德西人、穆斯林以及其他边缘化族群的权益有更加清楚的认识。③但国民素质的提高，教育水平的改善需要经济快速发展，需要政府长期的投入，在目前的条件下，未来尼泊尔宪法的执行程度、如何执行仍然需要长期观察。
　　
　　（ 三） 基于宪政基础上形成的国家领导和管理能力虚弱，未来经济和社会发展依然任重道远尼泊尔民族众多，语言各异，宗教文化也有较大区别，由于多元化的宗教文化要素，特殊的地缘因素，这使得政府要管理好整个国家本身就存在很大的挑战。而且就尼泊尔国内政治发展态势而言，自从1990 年以来，民主转型中的尼泊尔就处于严重的政治不稳定状态，近年来的发展也说明民主不仅仅只是多党选举。在尼泊尔，没有政治一致性或者说没有充分考虑少数群体的利益基础上制定出来的宪法，再加之健全机制的缺失，尼泊尔国内政治变得更加复杂，经济发展前景在短期内依然不被看好。受地震影响，2015-2016财年绝大部分经济领域增速有所放缓，经济增速降至 最 近 几 年 来 的 最 低 水 平，仅 为 0. 77%,2014-2015 财年尼泊尔国内生产总值增长率为3. 4% .2015-2016 财年国内生产总值为 210. 69亿美元，人均国内生产总值为 752 美元。④ 因此，尼泊尔要想在 2022 年从最不发达国毕业，到2030 年达到中等收入水平还任重道远。

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