更新时间：2019-07-02 来源：学校管理论文 点击：
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2020-07-08
2020-06-28
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［摘 要］ 义务教育的推进对贫困地区幼儿教育造成了诸多负面影响，主要表现为幼儿园（班）数减少、儿童入园（班）率降低、幼教资金和幼儿教师编制紧缺等。其中，贫困地区早期教育过度依附于小学教育，各级管理部门对早期教育的严重忽视以及教育体制的分割是产生上述问题的根源，应从拓展学前教育开展的途径和形式，加强和重视对学前教育的管理，将幼儿教育纳入义务教育范畴之中，以及对贫困地区早期教育进行专项投入等方面入手，切实地减少义务教育的推进对贫困地区幼儿教育带来的消极影响。
其中对当地幼儿教育造成的严重负面影响则主要集中在三个方面：一是对幼儿教育投入变得更少。税费改革前，县级和乡（镇）政府会拨出部分款项用于发展学前教育，即使上级政府不直接拨款给学前教育，部分小学管理人员也会从上级的教育拨款中抽取部分经费用于开展学前教育。税费改革后，教育经费的固定来源普遍减少，原先附着在教育费附加中的一点幼教经费也随着教育费附加的取消而取消。另外，随着对农村义务教育管理体制的完善，工资上划，造成农村学前教育办园主体的责任不明确，许多乡镇和村不愿意承担学前教育的责任，视幼儿教育为包袱，或减少投入，或随意停办。二是促使部分小学学校通过收取幼儿教育费用来弥补小学教育经费的不足。一些小学学校或是在税费改革前便欠下需要偿还的债务，或是想改善学校环境，或是想聘用新的师资来弥补不足，通过义务教育阶段收费来筹得资金已无可能，于是通过向学前儿童收费以补贴小学经费的短缺，便成为很多学校的选择。三是加剧了幼儿园教师编制的紧张。农村税费改革减少了各地县和乡（镇）两级的财政收入，为减轻财政负担，各级政府明确要求教育行政部门“减校、减人”，从严控制教师编制。在当地义务教育师资尚不充足的情况下，处于非义务教育阶段的幼儿教育师资更是得不到应有的重视。尽管这些地区的幼儿教师数量极为缺乏，而幼师毕业生数量较多，但当地每年招聘的幼儿教师依然十分有限，这最终造成幼儿教师数量的严重不足。
（三）义务教育工程的普及对贫困地区学前教育办学条件的影响我们在调研中发现，贫困地区的绝大多数小学在义务教育工程和世界银行的支助下建立了教学楼，但教学楼通常只有教室 6 间、办公室 2 间。在这样的学校里，6 间教室往往已经坐满了 1~6 年级的学生，于是不少学校就利用两间办公室中的一间来开办独立的学前班。但随着义务教育工程的推进，相关规定（如《“九五”期间全国中小学实验室工作的意见》和《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等）要求各个学校建立独立的电教室、实验室，这些规定还被列入“普九”验收的重要内容。
面对两基验收，因为自身财力十分有限，许多小学只好将学前班所在的教室改为很少使用的电教室、实验室。这些工作在耗费了学校的人力、物力、财力的同时，根本没有达到“保障教育资源充分发挥效益、提高教学质量”的目的，却使很多小学学校无力再办独立的学前班，上级也未在财政拨款上给予相应的支持。结果，不少学前儿童或是散居在家，等着直接上小学一年级，或是在不得已的情况下，被一些小学纳入一年级中进行教育。据我们于 2006－2008 年对贵州省一国家级贫困县的调研显示，当地跟读、混读在一年级的幼儿数近十年来日渐增多，其中近 2/3 的此类班级和幼儿是这些义务教育工程普及的“产物”和受害者，这无疑影响了幼儿入园（班）率和早期教育质量。
（四）义务教育收费改革对贫困地区家庭学前教育投入的影响2004 年 9 月，全国义务教育阶段学校全面推行了“一费制”收费办法后，农村学龄儿童的父母只需每学期缴纳 60 元的学杂费；从 2008 年 9 月开始，国家全部免除义务教育阶段学生的学杂费。义务23教育收费降低减轻了贫困地区学生的家庭负担，对巩固入学率起到了很好的效果，但却给当地学前教育带来一定的影响。由于贫困地区很多家长文化程度和素质相对较低，常常意识不到学前教育的重要性，面对接受学前教育需要缴纳一定费用的现实，一些家长将学前教育收费和小学收费进行简单比较后，便希望能省掉这笔花销。于是有的家长为了省钱，或者干脆不让孩子接受学前教育，而等着孩子到了 7 周岁后直接接受免费的义务教育；或者在孩子不到入小学年龄的情况下，硬把孩子送到小学一年级中混读。贫困地区的学前教育机构面对家长的压力，往往只好降低收费，以赢取幼儿生源。在这样的情况下，贫困地区（尤其是偏远的山区、少数民族地区）接受学前教育的儿童数逐年减少，且各类学前教育机构因收费低而降低了幼儿教师的工资待遇，从而使得幼儿教师素质和工作积极性变得更差，这对贫困地区幼儿入园（班）率的巩固以及幼儿教育质量的提高带来了不利影响。总之，我们认为，每一项改革的初衷都是好的，带来的益处也是无法抹杀的，但我们也不能忽视其可能带来的各种负面影响。如果不采取相应措施，诸如此类的义务教育改革势必会对贫困地区的学前教育发展产生持续性的不利影响。
二、原因分析与对策建议义务教育的推进对贫困地区学前教育造成了不良影响，引发了我们对教育政策、制度、管理等方面的思考。为此，我们在谨慎思考其原因的同时，提出了相应的对策。
（一）为什么义务教育改革对贫困地区的幼儿教育会产生如此严重的影响首先，贫困地区幼儿教育过度依附于小学教育。农村贫困地区幼儿教育资源的严重匮乏决定了当地幼儿教育在很大程度上依附于小学教育，这主要表现在：在教育基础条件上，贫困地区只有小学学校是正规的教育机构，家长也极其认可学校和学校教师的地位，多数小学学校也有可能为幼儿教育的开展提供诸如教室和与小学生共享的操场等教育场所；在师资上，贫困地区专门的幼教师资很少，当地小学在开展学前教育的过程中，一般若本校教师数量充足，便可能会指派相应的教师担任学前班教师，或者是另想其他办法来配备相应的学前班教师；在教育经费上，小学往往享受着上级教育主管部门的教育拨款以及相配套的教育资源，即使学前班获得的上级下拨教育经费非常有限，但实际上小学中有限的教育经费往往由学前儿童与小学生共享。此外，当地教育主管部门一般也主张小学学校开办学前教育，以便于管理。以上这些情况都决定了贫困地区幼儿教育的开展基本上依赖于小学义务教育，这种过度的依附决定了小学学校一有变动和改革，附属的学前教育就会受到波及，从而产生前面谈到的各种问题。
其次，各级教育管理部门对学前教育的严重忽视。从总体上来看，我国农村地区幼儿教育普遍存在着相关管理机构不健全、领导关系不明确、幼教管理制度不完善等重要问题，导致基层政府对学前教育缺乏重视。如我们在调研中发现，贫困地区的教育管理人员往往主要关注义务教育，对学前教育只是“带着管”。绝大多数的县级教育部门将实质性的管理下放到乡（镇）教育管理机构———中心校，而各个乡（镇）中心校又因为要主抓义务教育，在上级教育部门对学前教育办学没有明确要求的情况下，仅是让开办学前教育的小学来负责管理本校幼儿教育。另外，近年来，国务院将完成“普九”工作作为重要任务来抓，并且在 2004 年颁布了《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004~2007 年）》，力争完成“两基”攻坚战。在这种形势下，各级教育管理者只是风风火火地执行义务教育改革，忙于应对各级的“两基”验收工作，而无暇顾及当地的幼儿教育。
第三，我国教育体制上的分割。虽然各级教育管理人员都认为，幼儿教育是基础教育的组成部分，是学校教育和终身教育的起始阶段，即使在偏僻的山区，每个教师、小学校长和乡（镇）县级教育管理人员都极其肯定学前教育的重要性，但由于我国教育体制上的分割，学前教育虽属基础教育，但由于它的非义务性，实际上一直被作为单独的一级教育加以考虑，或者根本不被考虑。国家对义务24教育的大力提倡和普及更是突出和强调了小学和初中的地位，作为“非义务教育”的学前教育由此被忽视。这使得在教育资源总体性短缺的情况下，国家和政府越是强调义务教育，学前教育资源的结构性短缺反而变得越严重。
（二）如何减少义务教育改革对贫困地区幼儿教育的负面影响首先，各级教育管理者要拓展开展学前教育的途径和形式。对于贫困地区来说，我们主张正规教育和非正规教育相结合来开展学前教育，以减少其对小学的过度依赖。具体来说：一方面，在人口相对集中的村寨或者小学周围，借用现在小学校舍、村委会办公室或计划生育办公室、废旧的仓库，通过重新招募过去小学或者教学点撤并时留下的教师以及退休的教师，来开办独立和正规的学前班或幼儿园。另一方面，改变过于重视正规教育的传统观念，积极宣传并因地制宜地开展非正规学前教育。当前，非正规学前教育这一形式已经在政策和实践上都得到了人们的支持。在政策层面上，国家提倡开展灵活的学前教育形式，对“老、少、边、穷、山、牧、岛”地区的学前儿童实施非正规教育；在实践层面上，目前国内外研究者都对非正规教育进行了不少探索，已证实了这一教育形式巨大的价值和生命力。我们认为这种灵活且办学成本低的教育形式特别适合于我国地广人稀、经济相对落后的贫困地区，能够有效缓解这些地区对幼儿教育的迫切需要与无法实现正规的学前教育之间的矛盾。
尽管如今的非正规学前教育还存在一些问题，但只要经过详细的论证和规划，在上级管理、教育内容、教学方法、教学时间等方面得到保证的条件下，依然能够发挥很好的学前教育效果。其次，各级教育管理者应该切实重视对幼儿教育的管理。学前教育是基础教育的第一环节和重要组成部分，是学校教育和终身教育的起始阶段。诸多研究发现，发展幼儿教育对提高“普九”水平，发展各类教育，构筑终身教育体系，具有基础性和先导性的作用。
为此，各级政府首先应充分认识学前教育的地位和作用，明了学前教育的公益性质；采取切实有效的措施积极发展学前教育，动员和依靠社会各方面的力量，多渠道、多形式地开展学前教育事业；同时，各级教育行政部门应增强主管意识，真正把学前教育纳入教育管理的范畴，进行统筹规划管理；要根据当地经济、社会的发展状况和人民群众的实际需要，制定早期教育的发展规划、目标和措施；各区县教育行政部门以及各乡（镇）要配备专职或兼职学前教育管理干部；各级托幼领导小组成员应按照各自的职责分工，配合教育部门共同制定并落实促进学前教育发展的政策规定。
第三，应将幼儿教育逐步纳入义务教育的范畴，使之成为我国教育体制中必不可少的一环。将幼儿教育纳入义务教育之列就意味着幼儿教育也具有了强制性、免费性、普及性等特点。这首先使得幼儿教育的公益性得到承认，对于幼儿家长而言，其所需承担的学前教育费用会因此大大减少，从而会增强他们主动送子女接受学前教育的积极性；其次，这一规定会对适龄儿童、学前教育机构、学前教师、学前课程、学前教育经费和相关保障机制以及其他的学前教育法律法规的完善产生深远影响，势必会督促各方积极承担起让适龄儿童接受学前教育的义务和责任，从而切实保障每个儿童的受教育权利和学前教育的质量；再次，学前教育被纳入义务教育意味着学前教育自身的独立地位得到法律上的认可和制度上的支持，任何教育改革都必然得考虑学前教育的存在及其发展，学前教育面对其他义务教育形式的改革时，可以有自己独立的调整和规划，其他教育阶段的改革也就很难对其产生严重的负面影响了。
最后，应加大对贫困地区幼儿教育的专门投入。当前我国贫困地区由于自身经济实力的有限，无力给予早期教育发展以人力、物力和财力上的保障，当地的学前教育常处于自然发展的状态，很少有教育相关部门给予真正关注和管理。因此，对于贫困地区来讲，当地幼教事业的根本发展更依赖于国家的投入，且学前教育的公益性和基础性也要求国家应该为贫困地区幼儿教育的发展承担更大的责任。为此，国家和省级财政应调整农村学前教育投入政策，加强中央财政和省级财政对贫困地区幼儿教育的投入，确立以政府投入为主的农村学前教育经费投入体制。国家和政府还应该调整学前教育25政策，对农村贫困地区学前教育进行弱势补偿和专项投入，同时通过转移支付的方式，优先在农村、边远地区及社会处境不利人群集中的地区普及学前教育或者实行学前一年义务教育。
参考文献：
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