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　　1从决策机制看中国环境法的实效缺陷
　　
　　1.1引言所谓法律实效，又称法律成效，是指发生法律效力的法律规范在实际上被执行、适用和遵守的状况；它是衡量某一国家或某一部门的法律其宗旨、目的和任务是否得以实现以及实现的程度和效果如何的主要标准。我国环境法的实效，就是指我国的各项环境法律、法规在实际上被执行、适用和遵守的状况。从决策机制的角度分析研究我国环境法的实效，了解在各项经济发展决策中我国环境法的宗旨，目的和任务的实现情况和环境法所规定的各项法律制度的施行效果，将有助于我们及早发现问题，找出漏洞，为进一步完善环境立法、强化环境执法，从决策机制方面增强我国环境法的实效奠定良好的基础。

　　1.2我国环境法的实效缺陷我国环境保护事业开创20年来，我国环境法在实现合理开发利用和保护自然资源，防治环境污染和生态破坏；建设清洁适宜的生活环境，保护人体健康；协调环境与经济的关系，促进现代化建设的发展等环境保护的基本任务方面发挥极为重要的作用，取得令人瞩目的法律成效。但我们在看到成绩的同时，还应当注意到环境法的实施过程中也暴露出一些问题，其中一个比较突出的缺陷就是：环境法的效力游离于各级政府的综合决策之外，环境法所规定的各项基本法律制度没有得到很好的贯彻执行，这一缺陷主要体现在以下三个方面：

　　（1）有些地方政府和综合经济部门及其领导没有坚持"环境经济与社会协调、持续发展"的环境法基本原则，自觉或不自觉地走上了"重开发，轻保护","先污染、后治理"的传统发展道路，在进行重大经济发展规划和生产力布局时没有进行环境影响评估；个别地方政府和部门甚至知法犯法，作出明显违反环境法律规范的经济发展决策。

　　（2）个别政府部门和领导干部环境意识和环境法制观念淡薄，以亲代法，以权代法，干预、阻碍环境保护主管部门的行政执法；对企业违反环保法规、造成严重环境后果的行为听之任之，有些领导还为之说情护短，采取"大事化小，小事化了"的办法，帮助企业逃避法律制裁。

　　（3）一些企业的负责人只顾眼前和局部利益、忽视长远和全局利益，重视经济效益、轻视社会和环境效益。企业不执行环境影响评价和"三同时"制度、拒绝或拖延限期治理、拒缴欠缴排污费、擅自闲置环保设施、违法排放污染物的事件时有发生，在某些地区还愈演愈烈。

　　1.3严重后果因为没有遵守环境法的基本原则和法律制度而导致的失误决策、片面决策甚至违法决策，在实践中的危害极大。

　　1.3.1造成更为严重的环境污染和生态破坏在我国沿用污染严重、资源浪费大的传统发展模式没有大的改变的背景下，现行的决策机制会引发更多的环境问题：水污染日益突出；二氧化硫和酸雨污染程度加剧，范围不断扩大；乡镇企业污染十分突出；过量开采矿产资源，乱砍滥伐林木资源的歪风重新抬头；水土流失还不能得到有效控制。

　　1.3.2制约了国民经济的发展决策失误不仅会造成巨大的直接经济损失，而且也会造成提要本文以决策机制为轴线，首先分析了我国环境法实效缺陷的表现形式及其带来的严重后果；然后又从体制、制度、思想和公众等方面探讨了我国环境法实效不佳的原因；最后指出，建立环境与发展综合决策机制是增强我国环境法实效的必由之路，并为此提出了一些具体的建议。

　　相当的间接损失；一方面，环境污染和生态破坏导致某些环境因素和自然资源完全或部分丧失其使用功能，削弱经济发展的物质基础；另一方面，为应付新的环境挑战，就要在有限的资金中增加国家对环保的投资，这只会加大国家财政的负担。此外，国外夕阳产业和污染产品的转嫁也会对我国的产业结构调整带来负面影响。

　　1.3.3削弱了环境法的权威当前，环保部门与经济发展部门有法不依、执法不严是比较普遍的现象；企业公然拒绝执行环境法律制度、明知故犯的环境违法案件屡见不鲜；更有甚者，有些违法决策并造成巨大环境与经济损失的主要负责人不仅未被追究任何责任，反而被提拔重用。这些不正常的现象极大地削弱了环境法的权威，造成了极为恶劣的影响。环境影响评价和"三同时"制度的执行率明显滑坡就是一个典型例证。

　　1.3.4损害了我国的国际形象近年来，有些地方对非法捕猎、经营、倒卖甚至食用野生动植物的违法活动或不闻不问，或表面禁止、暗中支持，或干脆以"利用资源优势，发展特色经济"为由予以鼓励。殊不知，有些事件已引起了国际社会的关注，给我国的国际形象造成了非常恶劣的影响，致使我国在环境外交上极为被动。

　　2从决策机制看我国环境法实效缺陷的原因
　　
　　根据以上的分析我们已经看出，我国环境法的实效不佳的原因很大程度上是由于我国在各项重要决策的形成过程中没有将环境保护的因素考虑进去，也就是说我国尚未形成一个对环境与发展进行综合决策的机制。具体地讲，又可以归结到决策体制、法律制度、思想认识和公众参与等方面。

　　2.1决策体制方面的原因现行决策体制不尽科学是导致我国环境法实效缺陷的首要原因。按照目前的行政体制，在政府机构的设置中，环保部门与经济管理部门往往相互分割，彼此独立，这使得一些发展部门的决策者在作出决策时，不能从全局出发，统筹安排，而是较多地考虑本部门、本系统的利益，从各自的角度出发制定对环境与发展不利的政策或计划。如果环保部门对环境有重大影响的政策、计划，待其制定出来后才得以知晓或根本一无所知，那么它们所带来的环境影响是潜在的、长远的，需花大力气才能消除，有些甚至根本无法扭转。[2]在这种条件下，环境法如一纸空文，根本无法发挥作用。

　　2.2法律制度方面的原因完善的法律制度能确保决策沿着规范化、法制化的轨道进行。1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》标志着我国对建设项目有关决策的环境约束已进入了制度化、规范化和可操作的阶段，但该条例中的"环境影响评价"制度的适用对象只限于建设项目，范围太窄。对于政策、规划和计划等宏观决策活动，我国还缺乏要求对其进行环境影响评价或其他环境约束的明确法律规定；同时我国也没有相应的监督检查机制对宏观发展决策的内容和程序进行检查监督；我国更是缺乏必要的法律责任制度，在出现违法决策时追究相关人员的法律责任。

　　2.3思想认识方面的原因一方面，决策者认识水平将直接影响决策的科学性和民主性。但现在各级决策者中有很大一部分人在认识上存在误区，他们片面地理解"发展就是硬道理",把经济发展简单地等同为经济增长，把环境与发展对立起来，只顾经济增长而忽视环境保护，以产值和速度作为评定政绩的主要标准。另一方面，决策者的法制观念将决定决策内容与程序的合法性。而当前少数决策者法制观念极为淡薄，他们虽在口头上也表示重视环境保护，但面对环保机构的队伍普遍薄弱、执法力量明显不足的局面，不是想方设法予以解决，相反还借机构改革之机将环保执法机构或撤并、或降格、或削弱。在这些背景下，即使法律规定有科学的体制、完善的制度，也无法保证在实践中得到良好的贯彻与执行。

　　2.4公众参与方面的原因国内外的经验表明，决策过程中的公众参与对于增强决策的环境合理性和社会可接受性、监督环境法律制度的实施、提高公众的环境意识具有不可替代的作用。目前，我国公众的环境意识普遍较低，有关的环境保护社会团体数量少、规模小、发展举步维艰，公众参与环境管理（包括与环境有关的宏观决策，下同）的程度和效率还不高；我国法律关于公众参与决策的规定多限于一些原则性规范，还没有在法律机制、经费保障和操作程序等方面作出具体明确的规定。公众没有形成要求决策者遵守环境合理性、透明性、民主性、科学性等决策要求的强大社会压力，这也在一定程度上加剧了环境与发展决策相分离、环境法效力弱化、环境法实效欠佳的局面。

　　3综合决策机制是增强环境法实效的必由之路3.1建立环境与发展综合决策机制的意义和作用综上所述，我们已经可以得出结论，即：建立环境与发展综合决策机制，保障在重大立法、政策和计划等宏观决策中综合考虑环境与发展问题是增强我国环境法实效的必然选择。这是因为，环境与发展综合决策机制具有以往各种类型的决策机制所无法比拟的优势，其意义和作用明显：

　　（1）综合决策机制是"环境与经济、社会协调、持续发展"、"预防为主、防治结合"、"环境民主"等环境法基本原则在决策层次上的法律化、制度化和具体化；通过对各级政府和有关部门及其领导的决策内容、程序和方式提出具有法律约束力的明确要求，可以确保在决策的"源头"（即拟订阶段）将环境法的各项要求纳入到有关的发展政策、规划和计划中去，为贯彻执行阶段遵守环境法的各项制度打下坚实的基础。

　　（2）综合决策机制要求环保部门与经济管理部门在制定、执行有关决策时进行广泛的合作，并采取协调一致的行动。在贯彻执行有关的政策与计划时，各部门通过相互协调、积极配合，Legal System and Management严格执行环境法律法规，可以有效防止各部门之间"争权夺利、推诿责任",堵塞执法漏洞，不致再出现"有权的无力管、该管的没有权"的异常现象。

　　（3）综合决策机制高度重视公众参与的作用，公众可以通过亲身参与，及时了解掌握环境质量状况，预防和对付有损于自己和他人环境利益的各种环境违法政策；公众参与还能使政府的决策反映实际情况并符合民心民意，加强公众与执法部门之间的了解与支持，减少消除相互之间的摩擦与冲突。这样既有利于公众环境意识的提高，也有利于环境法的普及与教育，从而保证环境法得到较好的遵守与执行。

　　（4）综合决策机制要求有一个完备的决策监督体制与之相适应，将各部门及其领导的决策行为置于环境法的监督之下，可以有效防止他们滥用职权、超越职权，或躲避法律、逃避责任，并在决策者违反法律或构成犯罪时依法及时追究其相应的法律责任，借以敦促各级政府与相关部门依法行政，增强环境法的权威性，维护环境法的统一与尊严。

　　3.2建立环境与发展综合决策机制的具体构想根据我国的相关法律、法规和政策文件，结合我国环境质量和环境管理的实际情况，笔者认为需要从以下四个方面着手构建我国的环境与发展综合决策机制：

　　3.2.1建立健全各部门合作与协商制度沟通各决策部门和决策涉及的各利益群体是综合决策顺利、成功进行的关键。3因此必须建立健全各部门合作与协商制度作为综合决策体制和组织上的保障，这就要求：（1）由各部门通力合作制定保障综合决策顺利实施的法律、法规或准则，作为综合决策机制的法律基础；（2）由各部门共同建立执行综合决策的专门政府机构，确定其人员组成、职权范围及活动程序；（3）对各级政府、相关部门和有关利益群体参与者进行综合决策有关问题的培训、教育和交流；（4）进一步健全各级人民政府环境保护行政主管部门统一监督管理、有关部门分工负责、齐抓共管的环境监督管理体制，作为综合决策部门合作与协商制度的基础。

　　3.2.2完善环境影响评价制度环境影响评价是科学民主决策的基础之一，是综合决策的前提和依据。完善我国的环境影响评价制度，重点应放在下述几点上：（1）扩大环境影响评价的对象范围，开展对各级政府和有关部门的与环境问题密切相关的重大立法、政策、计划等宏观活动的环境影响评价，并规定相应的环境保护措施；（2）提升环境保护在各项决策特别是经济发展决策中的作用，实行"环保一票否决制",无论是全局性的宏观决策还是局部的一般建设项目，实施之前都必须经过环保部门的同意或批准；（3）丰富环境影响评价的内容，环境影响报告书中应增加包括申请方案在内的一切合理的可供选择的替代方案或突发性环境风险的分析；（4）明确司法机关对环境影响评价的监督权，允许公众对政府的决策行为提起行政诉讼，而行政机关也可以要求法院强制执行对相对方的行政处罚。

　　3.2.3建立健全公众参与制度公众参与可以使综合决策获得广泛的社会支持，从而得到有力的贯彻执行。建立健全我国的公众参与制度，应当注意：

　　（1）制定相关立法，明确公众参与环境管理的范围、权利与义务、主要途径和形式和国家机关的相关职责等内容，为公众参与综合决策奠定法律基础；（2）建立良好的信息交流途径，通过广播、电视、信息发布会、问卷调查、开设环境信箱和热线电话等形式确保公众及时获得相关的环境信息，并能及时反馈给相关部门；（3）鼓励并支持民间环境保护团体的成立与发展，为他们依法行使集会、结社、游行、示威等宪法赋予的民主权利创造条件、提供方便，保障其依法行使对国家机关工作人员的活动予以批评、建议、检举和控告的合法权利；（4）召开环境执法听证会、环境污染案例研讨会，吸收公众代表作为人民陪审员参与法院对环境案件的审理程序；（5）扩大行政诉讼的主体范围和受案范围，保障公民的环境诉讼权，大量培养环境律师队伍，在条件成熟时，可以成立专门的环境法庭。

　　3.2.4建立健全监督检查机制完善的监督检查机制是综合决策的有力保障。结合我国现行的法律监督机制，建立与完善我国的综合决策监督检查机制应当在以下几个层面上多加努力：（1）加强与完善各级人大及其常务委员会对各决策部门的定期或不定期的执法监督大检查制度和日常的现场执法监督检查制度；（2）加强与完善国家检察机关对各决策部门及其工作人员的法律监督、经济监督制度和国家审判机关对各决策部门及其工作人员依法行政的审判监督制度；（3）加强与完善上一级国家机关对各决策部门抽象行政行为的监督制度和国家监察部门对各决策部门及其工作人员的违法违纪行为的监督制度；（4）高度重视中国共产党从政治、思想和组织等方面对各级党组织和党员干部执法、守法情况的监督检查；（5）加强与完善人民政协和民主党派通过视察、访问、调查研究等形式对法律实施进行监督的制度； （6）充分利用社会舆论、公众团体和广大群众的力量，发挥他们对各决策部门及其工作人员的执法行为和企事业单位的守法行为的监督作用。

　　参考文献：
　　1解振华。1995年全国环境保护执法检查情况的汇报。1996年中国环境年鉴。中国环境科学出版社，1996.103~106
　　2吴国增。八大因素影响环境与发展综合决策。中国环境报， 1998年11月19日，第3版
　　3丁元竹。关于建立我国环境与发展综合决策机制支持系统的若干问题。管理世界，1997（5）：1964洪阳，栾胜基。中国环境影响评价（EIA）中的公众参与。

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