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　　摘 要：美丽乡村建设作为新农村建设的"升级版",是针对前一阶段新农村建设过程中出现的农村生态环境保护的突出问题，根据十八大报告将生态文明纳入国家现代化建设"五位一体"总布局所提出的新要求，需要从农业生产方式改革、农村治理模式创新和农民权利保障方面进行整体谋划，进行合理的制度安排。但是，建立在"城乡二元结构"立法思维下的环境法律制度对美丽乡村建设存在严重的制度供给不足，因此，必须通过制定和修改法律来完善农村生态环境保护制度：消除环境立法中的"城乡二元结构",切实保障农民环境权益，健全农村生态环境管理体制和机制。

　　关键词：美丽乡村；农村生态环境保护；环境法律制度；新农村建设；农民环境权益

　　一、美丽乡村建设是新农村建设的"升级版"美丽乡村建设
　　
　　作为中国新农村建设的延伸与拓展，是在十八大报告首次将生态文明纳入国家现代化建设"五位一体"总布局后，对农业农村工作的具体举措和行动。2005年，十六届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，确定了建设社会主义新农村的重大历史任务，并提出"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"等具体要求。

　　2005年10月，原国家环保总局发布的《国家农村小康环保行动计划》明确了新农村建设中的环境保护要求，提出到2020年，有效控制农村地区环境污染的趋势，基本解决农村"脏、乱、差"问题，农村生活与生产环境得到切实改善，并将建设的主要内容归结为"清洁水源、清洁家园、清洁田园".

　　2007年10月，十七大报告提出"要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设"."十一五"期间，全国很多省市按十六届五中全会的要求，纷纷制定新农村建设行动计划并付之行动，取得了一定的成效。2012年，十八大报告首次把生态文明纳入国家现代化建设"五位一体"的总布局，并提出要把生态文明建设放在突出位置，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

　　2013年，中共中央"一号文件"提出要"加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村".《"美丽乡村"创建目标体系（试行）》，提出打造"生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐"示范典型，形成各具特色的美丽乡村发展模式，进一步丰富和提升新农村建设内涵，全面推进现代农业发展、生态文明建设和农村社会管理。

　　可以看出，新农村建设的环境保护目标从"清洁"到"美丽",是在进行"升级".它既秉承和完善了新农村建设的宗旨思路，又丰富和充实了其内涵实质，"更加关注生态环境资源的有效利用，更加关注人与自然和谐相处，更加关注农业发展方式转变，更加关注农业功能多样性发展，更加关注农村可持续发展，更加关注保护和传承农业文明。"

　　值得思考的问题是：新农村建设为什么要进行"升级"? 应该说，在各方面的努力下，新农村建设取得了巨大的成效。但与此同时，新农村建设也出现了一些令人不安的问题，这在农村的生态环境方面表现得尤其明显："垃圾围村"成为一种常态、秸秆燃烧屡禁不止、土壤和水体严重污染……各种不合理使用水、土地、生物资源的行为，加之城市污染向农村的转移，导致农村的生态失衡难以修复与更新，造成了生态破坏的严重后果。天蓝、水碧、风清、日丽，许多人心中的田园风光，在很多地方已不复存在。

　　严重的农村生态环境问题迫使我们反思：如果简单的理解新农村建设，不仅可能出现变味、走样，甚至可能与其初衷南辕北辙、背道而驰。一些地方热衷于抓项目，搞形象工程；一些地方满足于抓个别地方的"试点",搞政绩工程。简单把新农村建设等同于盖楼房、铺水泥路、搞"涂脂抹粉"、统一建筑样式，不重视甚至忽略农业资源的可持续利用，不关注农村生态系统的平衡，不关心农民的身体健康，这样的"新农村"不仅会加重农村环境污染，而且可能导致人民生命健康的受害，影响农村的稳定与长远发展。

　　客观而言，农村的生态环境问题与传统的农业生产方式、农村发展模式、农民生活方式密切相关，是中国遭遇的面源污染这一世界难题，具有一定的必然性。但不可否认，当前的农村生态环境问题与中国长期以来高投入、高消耗、高污染的不可持续发展方式直接相关，它既是农业、农村、农民的问题，但也绝不仅仅是农业、农村、农民的问题。农村生态环境形势日益严峻与中国经济高速增长过程相伴随：20世纪80年代的乡镇企业大发展，造成工业污染由城市向农村的迅速蔓延，城市企业向几乎没有污染防治能力的乡镇企业转移高污染的企业、工艺、产品，导致一些农村出现了较为严重的水体污染、土壤污染，这些问题至今并未得到彻底解决。

　　90年代以后，随着城市化进程的加快、城市规模的扩展，越来越多的城市生活垃圾和工业垃圾到农村"找出路",大量的垃圾侵占农村土地，形成地球的"恶性肿瘤".多年来，我国农业发展都以追求高产量为直接目标，加之改革开放以来的农村劳动力向城市转移，种植业的农药化肥过量使用、养殖业药物滥用，不仅产生了大量的污染物，而且危及农业自身的健康发展；农村公共基础设施建设的严重滞后，简单的农业、农村废弃物处理方式，又带来了新的污染，危害农民自己的生命健康；被污染的土地上种植的粮食蔬菜、生态失衡的农村里养殖的畜禽鱼虾进入城市，各种污染物通过食物链在"城里人"的身体中富集，造成健康受害。

　　在新的历史时期，之所以对新农村建设提出"升级"要求，既是对前一阶段新农村建设中出现问题的反思，也是为实现十八大提出的"两个百年目标"而进行的整体筹划。要实现建设美丽中国的夙愿，必须完成农业生产方式与农村治理模式的深刻变革，没有美丽乡村，就没有美丽中国。这就需要我们更加深入地理解和认识农村生态环境建设的价值与功能，更加广泛地思考新农村生态环境建设所承载的使命与任务。把它放在"坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展"的大格局下来思考与设计，把美丽乡村建设与改造空心村、盘活和重组土地资源、提升农业产业、缩小城乡差距、推进城乡发展一体化统筹考虑，从农业生产方式改革、农村治理模式创新和农民权利保障方面进行整体谋划，进行合理的制度安排。

　　二、美丽乡村建设的环境法供给严重不足
　　
　　农村的生态环境问题关涉城市和农村、工业和农业、生产和生活，关乎国家发展方式转变、产业结构调整、社会管理变革，关系多个利益群体、多种利益关系、多元利益诉求。欲解决这样的问题，显然不是一次"活动"可以胜任，更不是一种外在的面貌变化。要真正搞好美丽乡村建设，必须从国家产业结2第2期 吕忠梅：美丽乡村建设视域下的环境法思考构调整、农业生产方式转变、农村治理模式转轨、农民生活方式转型等多层次全方位地进行，需要有科学决策机制、合理的制度安排、有效的执行体制以及全社会的积极行动。从法律的视角看，对于这些涉及深层次利益调整的重大问题，首先需要以国家正式制度的形式划定政府、社会、个人权利（权力）的边界，明确规定政府、社会、个人的义务（责任），设定权力运行机制和权利保障程序。只有将美丽乡村建设纳入法治的轨道，才可能防止过去新农村建设中已经出现的一些问题再次出现。

　　环境法作为调整人们在开发利用和保护环境活动中产生的社会关系的法律规范系统，是以国家意志形式确定的国家生态环境保护战略、资源开发利用和保护体制、防治生态破坏和环境污染的基本制度、公民环境权益保障等最正式的制度安排。这些制度当然是美丽乡村建设的法律依循，应该在美丽乡村建设中充分发挥调整利益关系、平衡利益诉求、解决利益纠纷的作用。但是，从目前的环境立法和已有法律制度执行情况看，环境法的制度供给非常不足，由于缺乏健全的法律制度和有效的执行机制，导致了新农村建设过程中的行为失范、后果失控、监管失职。

　　1.农村生态环境保护立法远未完善中国改革开放30多年来，环境立法走上了"快车道",自1979年颁布《环境保护法（试行）》开始，全国人大常委会陆续颁布了30余部环境保护的专门法律，并且在《宪法》《物权法》《侵权责任法》《民事诉讼法》中都建立了相应制度，这些对保护环境发挥了巨大作用。但是，过去的环境立法，绝大多数以控制工业污染为主、以改善城市环境质量为目标，农业污染防治和农村生态环境保护的制度十分缺乏，呈现出立法上的"城乡二元结构".出现这种现象的原因，主要是一些人认为农村的发展水平不高，如果采取严格的控制措施，与中国农村发展比较滞后的国情不符。也许这种认识并非毫无道理，但客观上造成了不良后果：一是形成了农村环境问题不重要，环保只是"城里人"事情的误导；二是造成了农村环境保护的"法律真空",各种利益关系长期处于无序状态，加剧了农村生态环境的恶化。

　　以现行的《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）为例。1995年制定的《固废法》，对农村固体废物污染防治没有设立任何制度。2003年，全国人大常委会组织《固废法》执法检查时发现，农村固体废物污染问题日益突出、畜禽养殖业污染严重、大多数农村生活垃圾没有得到妥善处置。针对这些问题，执法检查报告提出了法律修订建议，强调要将农村固体废物纳入整个城乡固体废物管理体系。随后，全国人大常委会启动了《固废法》修改。

　　但在修订案起草过程中，对农村固体废物污染防治的制度是否建立，仍有不同意见。多数意见认为，国家应当采取措施加强管理；但也有意见认为，将农村与城市纳入统一管理的条件还不够成熟。最后通过的修订案将两种意见折中：对具备管理条件的领域，要求比较具体；对条件尚不够成熟的，要求比较原则，或者授权地方做出规定。客观而论，修订后的《固废法》在农村污染防治方面有了进步；但是，由于授权地方立法，使得可以同时适用于城市和农村生活垃圾污染防治的制度在大多数地方落空。正是因为这种立法上的"城乡二元结构",导致了环境资源利用和保护中"强者制造污染，弱者承受污染"的不公平现象，城乡之间在环境权利、资源占有和污染后果承担上呈现越来越大的剪刀差，造成日益严重的农村生态环境问题。

　　2.农民环境权益保护困难重重目前，中国环境法的"管理法"特征明显，以授权行政机关管理职权与建立管理制度为主，个人环境权利保护不足。但因为城市环境管理制度相对健全、资金投入到位，总体上看，城市的环境污染控制与生态环境保护都取得了显着成效，客观上使城市居民享有了更多、更好的环境权益保障。而在农村环境保护方面，要么是少有针对农村环境保护的专门法律或法律条款，要么是原则性、宣示性规定，缺乏对农村环境保护的责任主体、责任范围的明确界定；要么是相关规定与农村生产、生活和组织方式以及农村环境特征不相适应，农民的环境权益保护难以落到实处。

　　我国是成文法国家，环境法也是以成文法形式出现。在立法过程中，如果进行充分的调查研究，各种利益诉求有顺畅的表达渠道并且进入到法律制定环节，经过反复利益协商、利益协调、利益平衡后达成共识，成文法的实施可能更具效率与效能。但是，中国环境立法实际存在的"部门立法"体制，加之"城乡二元结构",使得农民的利益诉求难以在立法中得到充分表达，他们的权利确认与保障会遭遇更大困难。在农民的环境权利得不到确认和保障的情况下，他们参与环境保护的动力机制也难以建立，新农村建设中的 生态环境 保护要 求 流 于 形 式 在 所难免。

　　一方面，相对于城市居民而言，农民对自然环境的依存度更高，自然环境既是他们作为自然生存方式的生命之源，也是他们作为社会生存方式的衣食之源。在农村自然生态系统中，农民所有的一切主要依赖于自然生态系统的供给，特别是土地、水源等环境要素对农民起着决定性的作用，农业是一个对环境要素的量和质都有着更高要求的产业，在这个意义上，农民和农村都更需要良好的环境。另一方面，较之于企业等组织而言，农民在资金、资本、人力资源等方面都处于弱势地位，农业的生产方式使得农民常常是比较分散的单独个体，组织性不强，不具有与企业和组织抗衡的能力。由于农村的经济发展水平和农民在环境的能动性方面明显落后于城市，农民的权利意识与运用法律维权能力严重不足，使得农民的环境权益更容易受到侵犯。如近年来爆发的多起重金属污染环境危害人体健康事件，大多数是由于城市的污染企业转移至农村、或者是工业废弃物作为垃圾到农村"找出路"造成。但面对污染，农民对法律已经规定的检举和控告权利认识不足；环境损害事件发生后，农民选择的维权方式也主要是向行政部门投诉和依靠基层组织解决。同时，农民参与环境保护的主动性与能力也落后于城市居民。

　　这种现象值得反思，现行的农村环境保护法律制度、农民环境权益的保障模式基本上没有考虑中国传统的农村社会结构、农民生活方式和农业生产方式。由于农村传统知识被否认，外来资本和外来知识的联合进入，使农村的决策权力也让位于外来决策者，农村资源被迅速消耗，农村生态环境被破坏，而对这种破坏，农民没有任何的抵制能力。这恰恰是新农村建设过程中必须高度重视的问题，只有尊重农民在农村生态环境保护中的主体地位，在立法中高度重视农村传统知识，建立符合农民需求的权利保障体系，环境法才能真正发挥作用。

　　3.农村生态环境保护体制机制尚不健全农村生态环境保护是政府需要提供的一项公共服务，各级政府有责任对农村生态环境保护制定规划、投入经费、采取治理措施、进行监管。环境法的一项重要功能就是以法律形式配置政府及其职能部门的环境保护职权和职责，确定各相关职能部门之间的权力运行规则和程序，建立有效的农村生态环境监管体制与机制。但在环境立法的"城乡二元结构"下，农村生态环境保护的监管体制与机制并未真正建立，这种状况可能对美丽乡村建设带来严重影响。

　　现行《环境保护法》第7条、第16条对我国的环境保护监管体制作了原则规定。按照这两条规定，县级以上的环境保护部门及土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门都对农村环境拥有监督管理权，其中环境保护部门是"综合管理部门",其他相关部门是"专门管理部门".这种体制设立的初衷是分工负责、综合管理与部门管理相结合，如果有相应的制度加以落实，应该可以在农村环境保护方面发挥作用。但现实状况是，相关体制建设难以满足农村环境监管的需求。

　　我国的环境监管模式长期以来是政府管制为主、行政命令为主，近年来刚刚开始转向间接管理、市场导向。《环境保护法》规定了环境监管的八项基本制度，这些制度建立了针对工业污染和城市环境治理的监管机制，没有涉及农村。在其他立法中，与农村环境保护相关的法律非常零散，没有形成完整的制度体系。现有的有关农村环境保护的相关规定散见于《农业法》《水污染防治法》《水土保持法》《固体废物污染环境防治法》《农产品质量安全法》《土地管理法》《大气污染防治法》《农村土地承包法》《防沙治沙法》等法律之中。这些法律规定确定的行政主管部门不同，管理的范围不一致，监管的标准不统一，导致农村环境保护监管中的"缺位""错位""越位"现象比比皆是，选择执法、扭曲执法、越位执法、懈怠执法经常发生。

　　一个非常现实的问题是，新农村建设中的环境保护应该由哪个部门负责以及各相关部门之间的权力分配原则及运行程序是怎样的？ 按照《环境保护法》的规定，环保部是"环境保护行政主管部门",因此，原国家环境保护总局发布了《国家农村小康环保行动计划》《关于加强农村环境保护工作的意见》，对新农村建设中的环保工作进行了全面部署，提出了到2020年的目标任务。按照《农业法》，农业部是"农业行政主管部门",负责对农业、农村的综合管理，因此，农业部发布了关于创建"美丽乡村"的文件并制定创建目标体系。但比较环保部和农业部的有关文件便可发现，规定不同乃至冲突之处甚多。问题还不止于此，农村环境问题尤其是面源污染还涉及到国土资源、林业、水利、交通、旅游等部门，由于4第2期 吕忠梅：美丽乡村建设视域下的环境法思考部门利益难以协调，出现了"环境保护对抗环境保护"的尴尬局面。

　　由此，还带来了两个突出问题：一是从中央到地方的环境保护规划中农村环境保护目标任务普遍缺失。我国从"九五"开始编制环境保护专项规划，"九五"规划中无直接的农村环境保护指标；"十五"规划单独列出，执行效果非常差；"十一五"规划中没有；"十二五"规划仅将农业源水污染物纳入总量控制范围并将农村纳入环境保护重点工程的范围，没有农村生态环境保护的综合性指标。二是出现了乡镇一级政府的环保"结构性"和"功能性"空洞。目前，我国绝大部分乡镇没有建立专门的环境保护机构，也没有相应的人员，环境保护在乡镇一级"无人喝彩".更进一步的问题是，农村环境问题关系到几亿农民和千百万农户，如何激励他们的环境保护积极性，尚未提供制度安排。综上，正是由于我国目前的环境保护立法明显存在着重城市轻农村的现象，本来就很少法律制度还缺乏对农村的适应性和可操作性，导致了农村生态环境保护的诸多问题。由于环境管理体制机制的不顺和救济程序不畅，导致对农民环境权保护的乏力，农民的环境权益受损救济困难。这些都是美丽乡村建设过程中必须加以解决的问题。

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