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　　摘  要 :台湾地区行政法学研究较为发达，行政事实行为的研究材料丰富、观点纷呈。对行政法学上事实行为的概念存在"法律效果例外说"、"意思表示除外说"、"目的说"等多种学说。通过对台湾地区行政法学界事实行为概念理论进行分析和探讨，从中力求揭示行政法学上事实行为的实质内涵，有助于我们实现对行政事实行为这一公共行政现象的科学认识，进一步丰富和发展行政事实行为理论。

　　关键词 :事实行为 ;事实效果 ;法律效果

　　一、对台湾行政法学中事实行为

　　概念之归纳第一，对于行政事实行为的界定存在不同观点。主要有"法律效果例外说",持这种观点的学者再如"事实状态说",即认为行政事实行为是行政主体实施的不以法律效果为目的，只是改变外界的客观环境与事物的状态，如林锡尧等。

　　第二，"意思表示除外说".即认为事实行为系指除意思表示以外之任何行政行为，亦即该行为不以发生特定之法律效果为最终目标，而仅附带直接产生一种事实上之后果者。持此主张者为林明锵。"行政处分、行政契约除外说".即认为 :事实行为系指行政处分或契约以外的任何行政行为，其并非透过法律上之认可始生作用，而是因其造成之事实结果而改变现实环境状态，故并不受一定法律要件之拘束。

　　持此主张者为林锡尧。第三，"非法律效果说".即认为：按行政机关之一切行为，有不发生法律上效果者，有对内及对外发生法律效果者；前者为事实行为。持此主张者为马君硕。 有学者认为，行政事实行为（Verwaltungsrealakte,Verwaltungatathandlungen），亦称为单纯行政行为（schlichtes Verwaltungshandeln），系泛指公行政一切并非以发生法律效果（Rechtserfolg）为目的，而以发生事实效果（tats?chlicher Erfolg）为目的之行政措施。持此主张者为陈敏。

　　第四，"目的说".持此说者有张娴安、李震山、陈敏等。目的说典型的表述是行政事实行为（Verwaltungsrealakte,Verwaltungatathandlungen）（schlichtes Verwaltungshandeln），泛指公行政一切非以法律效果（Rechtserfolg）为目的，而以发生事实效果（tats?chlicher Erfolg）为目的之行政措施。

　　二、对台湾地区行政法学界事实行

　　为概念不同观点之探讨台湾行政法学界对事实行为概念界定见仁见智，这些研究成果对我们进一步认识事实行为的概念进而廓清其本质，提供了一定的理论借鉴。然而，笔者认为，这些概念界定仍存在一些不科学之处 :

　　第一，行政事实行为是否需由行政权之心理作用始能作成？行政事实行为是否属于行政作用或行政行为？ 有学者认为 :"事实行为乃全然不发生法律效果，或者虽发生法律效果，然其效果之发生乃系于外界之事实状态，并非由于行政权心理作用之行为。行政作为之为事实行为者，固亦甚多，如道路之建造、狂犬之捕杀等皆是；事实行为亦不乏发生法律效果者，然其效果之发生，系由外界之变化，因法规规定而直接发生，非由于行为之结果，故不置于行政作用之列。" 对此，笔者不完全赞同。笔者认为，任何真正意义上的人类行为都是在行为人的相关智识以及意志支配下的行为。易言之，行为都是在主体的心理作用与精神作用支配之下所实施的身体动静、物理动作。如果说某种行为是主体在没有相对健全的认知能力以及意志的支配下所实施的，那么这样的行为不能称之为行为，只能称之为人的动作或一连串动作之和，或者在特定情况下不能被认作主体本身的行为。通常情况下，对于一个① 见氏着 :"论型式化之行政行为与未型式化之行政行为",收于当代公法理论--《翁岳生先生祝寿论文集》，现代社会的行政组织来说，一方面其具有高度完整以及较为雄厚的物质基础和技术配备，此外，行政主体人员配备都是在极为严格的程序过程中遴选的专业化人员。在这种情况下，如果就行政主体的行政决策来说，其往往是科学而理性的，而对于具有高度专业化的行政执法者来说，其每一次的行政执法行为也须建立在科学与理性的基础之上。由此可见，作为事实行为的行政行为，其作出和实施的过程也必然是在高度的精神作用支配下完成的，在此过程中渗透着行政权的心理作用。易言之，即任何一个行政事实行为的作出，必然在此之前或过程中渗透着行政主体或其执行者的心理动机、行政目的，这些精神作用和心理作用决定着行政事实行为的作出和方向，进而影响行政事实行为最终的法律效果、行政效果、社会效果。在此意义上，可以毫无疑义地断言，任何行政事实行为法律效果的产生抑或导致客观法秩序之改变，都是建立在行政主体意识与意志的支配之下实现的，没有脱离行政目的或行政心理的行政行为。行政事实行为在例外情况下法律效果的产生也并非完全系于外界事实条件（事实状态）的变化，而是系于行政事实行为本身与法律规定二者的有机结合。行政事实行为法律效果的产生是行政主体行为本身与法律规定共同作用之结果，排除行政事实行为的存在和发挥作用则事实行为产生法律效果将失去存在的基础与前提。在此意义上，将行政事实行为在一定情况下法律效果的产生完全归属于外界事实状态的原因，是缺乏根据的，而实际上恰恰是行政事实行为的作出和实施最终引发了某种法律效果，在此过程中自始至终贯彻着执法者的认识与意志。

　　第二，综观台湾行政法学者对于行政事实行为的概念界定，大多将事实行为是否发生法律效果作为区分行政事实行为与行政法律行为的标准。即以"是否在客观上发生法律效果"为标准来认定行政事实行为或行政法律行为。持这种代表性观点的如翁岳生先生、吴庚先生①等。笔者认为，这种认识和区分标准是不科学的。因为这种以客观法律效果是否产生来判断是否为行政处分的论断，背离了行政法律行为概念的初衷。以客观法律效果为基准来判断行政处分，虽然在概念内涵上扩充了行政处分的容量，但是却背离了原有的行政处分的经典定义。虽然在无救济即无法治的时代这种扩充法律概念的方法能够迎合行政诉讼，实现对相对人法律救济的需要，但是无疑这种方法无论在理论上还是在实践上都略显牵强。台湾行政法上的行政处分概念相当于德国行政法学中行政行为概念，即"行政行为在具体情况中决定臣民的权利与义务。"②如果将行政主体的非设权行为也认定为行政处分，很显然背离了原有概念。因为事实行为并非是通过这种方式产生法律效果的，其法律效果的产生只是由于行政主体的行为本身结合特定的法律规定而造成，而不是行政主体通过自身的意思表示及设权行为而产生在行政主体与相对人之间的、以权利与义务为核心的特殊行政法律关系。因而，很显然不能简单地将之归类于行政处分。虽然在特定的情形下某些事实行为也能基于法律规定产生法律效果，但是将这类行为纳入行政处分有不妥之嫌。在这一意义上，行政主体所实施的行为在客观上是否会产生特定的法律效果，并不能成为区分行政处分与事实行为的标准。因为，如果将这里的法律效果的理解不仅仅局限在法律主体间法律权利与义务变化的话，那么基于法律调整方式的不同而直接赋予某些事实行为以法律效果的情况确实是存在的，并已经在许多国家的立法和实践上存在且发挥着法律调整社会关系的作用。正因如此，笔者认为行政主体所实施的行为在客观上是否会产生法律效果，不应成为区分事实行为与行政处分的标准。

　　第三，对"事实效果说"的质疑。该说认为行政主体所实施的行政行为其目的在于追求某种事实效果，而非法律效果。台湾行政法学界主张"事实效果说"的学者主要有陈新民、张娴安、陈春生、林腾鹞、马君硕、陈意、陈慈阳、黄俊杰、黄异等。在关于行政事实行为的定义中，"事实效果"这一① 吴庚认为 :事实行为指行政主体直接发生事实上效果（tats chlicher Erfolg）之行为，其与行政处分或者其他基于意思表示之行为不同者，在于后者以对外发生法律效果 （Rechtsfolg） 为要素。事实行为包罗甚广，举凡行政机关之内部行为，对外所作之报导、劝告、建议等所谓行政指导行为、兴建公共设施、实施教育及训练等均属其范围。以物理上之强制力为手段的执行行为及与行政处分不易分辨之观念通知，亦应归之于事实行为。台湾行政法学中事实行为概念辨析概念可以追溯至德国行政法学中相关学者的论述。①对于事实效果迄今为止存在如下疑问 :首先，何谓"事实效果"?直至目前，关于"事实效果"的确切含义，行政法学界并未澄清。笔者认为，用一个含义并不清楚的词语来定义或界定一个极为重要的行政法学概念，实为不妥。其次，"事实效果"与法律效果有怎样的区别，它们的关系如何？无论是德国行政法学还是台湾行政法学对于这个问题也没有给予充分的解答。再次，行政主体的行政事实行为是不是只产生事实效果，行政事实行为能否产生法律效果？对于这个问题，绝大部分持"事实效果"说的行政法学者并未给予充分的说明。此外，"事实效果说"还存在"主观的事实效果说"与"客观的事实效果说"之分，"主观的事实效果说"又称之为"目的说".但是问题在于"主观的事实效果说"将行政主体所作出的行为在客观上产生法律效果的情形排除在行政事实行为概念内涵之外，似乎在行政法理论上和实践上与相关概念和作法不相符合。

　　第四，"意思表示除外说"、"行政处分、行政契约除外说"之评析。代表性观点如林明锵、林锡尧。该类学说在对于事实行为概念内涵界定方面有一定意义。在通常情况下，行政主体通过发布行政命令、行政处罚、行政许可等行政上的意思表示方式，实现对于经济与社会生活的干预与调节，从而实现一定的客观法秩序要求。但是"意思表示除外说"、"行政处分、行政契约除外说"存在如下几个问题 :

　　其一，随着现代科学技术的发展，在许多传统的意思表示方式（口头、书面）之外还出现了利用电子设备、机械设备所作出的类似于意思表示的行为，这些行为的作出直接影响行政相对人的权利义务，产生法律效果。对于这些非直接通过行为主体人所实施的行为是否认定为意思表示则存在疑问。另外，对于类似于交通警察在执法过程中的手势、指示行为是否认定为意思表示也许说明，这些行为本身并非通过口头或者书面而实现行政法律效果，但是，它们确实能够产生及时的法律效果。其二，从"意思表示除外说"、"行政处分、行政契约除外说"本身的表述来看，这里的意思表示、行政处分、行政契约主要是指行政主体的具体意思表示即具体行政法律行为，照此理解则这种行政事实行为概念外延很显然将抽象行政法律行为如行政法规、行政规章、行政规则等纳入其麾下，这与实际情况是相悖的。因为，行政法规、行政规章、行政规则等抽象行政法律行为具有直接的对外的普遍约束力，对于社会公众产生直接的规范、指引等法律效果，很难说它们是行政事实行为。因而，简单地用"意思表示除外说"、"行政处分、行政契约除外说"并不能对行政事实行为实现科学的定义。

　　第五，"非法律效果说或无法效说".如马君硕、黄异等。③"非法律效果说"断言行政事实行为在法功能方面不会产生法律效果，显然与目前台湾行政法学界绝大部分学者的观点相左。依笔者之见，此说的缺陷在于 :其一，对于行政事实行为在法的功能上能产生怎样的效果过于绝对且对什么是法律效果等关键性概念并未做任何说明，而实际上对于这些概念的阐明在概念定义过程中无论何时都是至关重要的。其二，这一概念与前面诸说所犯的类似错误在于对于一个重要事物的概念界定集中于其某一方面，并试图通过其某一方面的特征或某个侧面的特征作为概念的本质。这种界定事物概念的方法缺乏科学性。"无法效说"简单地断言行政主体的事实行为不会引起法效，也是缺乏根据的。按照行政法学界通常的理解，如果行政主体所实施的事实行为只要其能够导致行政主体与相对人之间法律上权利、义务关系的改变，在一般意义上就会认定行政主体的这一行为引起了特定法律关系的改变，即产生了法律上的效果，而不论这种法律效果是行政主体基于法律上的意思表示在行政主体与相对人之间主动设定抑或行政主体主观上并未想与相对人间设定任何权利义务，而纯粹是基于客观行为从而在法 德国行政法学者汉斯·J. 沃尔夫 （HansJ.Wolff） 在《行政法》一书中先后将行政事实行为概念做了若干种定义 :直接规定下直接产生法律效果。无论是这两种情形中的任何一种，在通常意义上都被认为行政主体的行为产生了某种法律效果。因而，简单地断言行政主体的事实行为不产生法律效果是不科学的。

　　第六，"目的说". 持此说者有张娴安、李震山、陈春生等。"目的说"与"事实效果说"有一定联系。可以将目的说归结为"主观上的事实效果说",易言之，行政主体作出某种事实行为，其主观目的是追求一定的事实效果，而非法律效果，行为在客观上产生法律效果并非行政权之旨意。就行政事实行为的定义来看，"目的说"在一定意义上揭示了行政事实行为的主观特征。绝大部分学者认为，行政事实行为之作出意在追求一定的所谓"事实效果",即行政主体并非要在其与相对人之间建立任何特定的法律上权利、义务关系，目的仅在于通过这一行政行为实现一定的客观事物状态的改变，从而实现客观法秩序之保障。但由于这一定义方法过分地关注行政事实行为的主观方面，侧重于从行政主体作出该行为的主观目的上界定该概念，而对于行政主体作出该类型行为客观方面的关注不足，因而，导致该概念表述方面不能对行政事实行为现象作出全面的概括。事实上，如果在现有的行政事实行为概念语境下讨论该概念的法功能特征，我们也依然可以认为，虽然从主观上界定行政事实行为、揭示行政事实行为的目的性特征或主观性特征，但是该说忽略了一个问题，即行政事实行为不仅可能按照行政主体的意图实现其所追求的"事实效果",当然也可能在一些例外的场合产生特定的法律效果。而"目的说"显然有排除或遗漏事实行为能够产生法律效果之嫌。行政事实行为如果在客观上产生了"事实效果",那自然不违行政主体在实施该行为之初衷，但是行政主体的事实行为在客观上也能够产生类似于行政法律行为所产生的法律效果。这说明，单纯地从行政目的之主观主义出发来定义行政事实行为，似乎并不能解释行政事实行为在一些场合产生法律效果的事实。此外，"目的说"对于"事实效果"、法律效果等概念中呈现的关键性词语也未作任何说明。总之，"目的说"在主观方面揭示了行政事实行为的重要特征，但于事实行为的客观方面注意不足，在科学界定行政事实行为概念问题上仍显欠缺。

　　三、总结

　　通过对台湾地区行政事实行为概念的探讨，可得出如下结论 :（1）台湾地区行政法学界对于事实行为概念研究材料较为丰富，各位学者观点纷呈，从不同的角度解释了行政法上事实行为的相关特征，为我们进一步探讨和研究作了较大的理论贡献。（2）从台湾地区主流行政法学观点来看，大多数学者是赞成对行政事实行为进行概念界定的，在此基础上形成各具风格的行政事实行为概念的描述。（3）从目前来看，台湾地区行政法学界对于行政事实行为概念的界定还存在一些不足，在概念界定方面还存在一些需要进一步斟酌的地方。（4）从台湾地区行政法学界针对行政事实行为概念界定的现状来看，笔者认为，在界定这个概念过程中要运用好几项语言定义的基本技术规范。这些技术规范包括，注意在概念界定过程中运用语义分析与逻辑分析相结合的方法，从而使得概念界定更加准确可靠 ;此外，在对这个概念进行界定时应该注意把握事实行为所反映的实践形态，注意在概念界定过程中理论与实践相统一。

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