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　　摘要：通过陕西省各级政府的门户网站对《政府信息公开条例》中包含的组织配套、制度配套、主动公开、监督救济四个方面的实施状况进行检测和调研，以表格化的形式展现出调研结果，可以客观地反映出陕西省各级政府对《条例》的实施状况，在肯定成效的同时，结合有关理论指出陕西省实施《条例》过程中存在问题，进而提出了一些可操作性的应对措施，具有实际意义。

　　关键词：陕西省；政府信息；公开；网络检测

　　一、研究的背景与方法

　　《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布后，从中央到地方各级政府及其职能部门主动公布政府信息，纷纷建立了自己的网站，利用网络平台向公众提供信息公开服务。学界同样重视政府信息公开制度研究，相关成果蔚为大观，但主要内容限于我国政府信息公开的主体、范围、方式、程序、监督、保障等，以及对国内外政府信息公开理论和制度的分析。这种研究方法停留在规范层面，不能准确得知《条例》实施中真正存在的问题，更无从有的放矢地解决问题。这部从一出台就备受关注、备受期待的《条例》实施的状况如何？是否满足人们的预期？我们必须去实证分析。基于这个背景，笔者利用与"中国透明度与公众参与的发展项目"合作研究的机会，对陕西省信息公开现状进行了深入系统的调查、实测，对发现的问题进行分析，提出了相应的具有可操作性的建议。

　　遵循社会调查的客观性、科学性、系统性原则，⑤笔者使用网络检测，必要时进行电话访谈的方法，对陕西省政府及其下辖的西安、宝鸡、咸阳、渭南、延安、铜川、榆林、商洛、安康、汉中十个市政府实施《条例》的状况进行了实测。在网络检测结果不确定时，通过电话访谈确认。检测项目参照北*本文前期调研与写作过程得到王周户教授、徐文星教授等师生的多方面支持，特表感谢。

　　该评测指标体系主要分为三级指标，一级指标5个，二级指标15个，三级指标41个，全部指标满分为100分。因本文的调查对象涉及11个省市级政府，故只参照其部分指标测评要求，另外还设计出一套适合本文写作的检测项目表②进行检测分析，只以肯定或否定的形式表述检测结果，不作评分。本次调研的方法与内容是通过登陆各级政府的门户网站及链接相关网站，对陕西省政府和十个市级政府实施《条例》的组织配套建设、制度配套建设、依职权公开、监督救济四部分的实施状况进行检测，进而作出相应的分析。

　　二、关于组织配套的检测结果与分析

　　《条例》第4条要求各级政府指定政府信息公开工作机构，负责本行政机关政府信息公开的日常工作，并赋予其五项具体职责。此即政府信息公开工作的组织配套。

　　（一）组织配套检测结果通过在11个政府的门户网站查询各政府制定的《市政府信息公开规定》或《市政府信息公开办法》、《市政府信息公开指南》，检测以下项目：

　　项目1:政府是否设立了独立的、专门负责政府信息公开工作的机构？

　　项目2:政府是否拥有负责政府信息公开工作的专职人员？

　　检测结果见表1:9个政府设立了独立的政府信息公开工作的机构，设立率为81.8%;4个政府拥有政府信息公开工作的专职人员，拥有率为36.4%.组织配套建设的平均率为59.1%.

　　（二）组织配套结果分析11个政府中，仅有商洛、安康两个市没有专设独立的工作机构，而是指定了工作机构。在随后的电话访谈中，工作人员表示商洛、安康地处陕西省南部，经济发展较之其它各市稍有落后，《条例》实施后，领导人员虽有一定程度的重视，但由于政府机构人员短缺，公民参与热情低，如若设立独立的、专门负责政府信息公开工作的机构，配备专职人员，似乎显得有点浪费行政资源。

　　相比较于专设的独立工作机构，专职人员的配备显得更低。政府信息内容冗杂，时间跨度大，涉及环节较多，因此不管是历史文件的规整与理顺，目前文件的获取、归类、管理、保存等都需要消耗人力与物力，但各地普遍透露由于编制紧缺，多数政府的信息公开工作机构的人员多以兼职为主。专设独立的政府信息公开工作机构，往往表明有关部门对政府信息公开工作的高度重视，这些机构的职能专门化程度更高，资源更为集中，也更有利于履行《条例》的要求，但若没有专职的信息公开工作人员，往往会引起对信息公开工作业务熟悉度的降低、权责划分不清晰、对工作相互推诿、政府信息公开工作成为了一项附属性的工作，最终使得政府信息公开工作的实施效果不理想。

　　三、关于制度配套的检测结果与分析

　　①参见北京大学公众参与研究与支持中心和耶鲁大学法学院中国法律中心合作开发的"中国政府信息公开评测指标体系（地方政府版）".

　　②本文中的单项检测项目表就是总表的组成部分。制度配套建设主是要检测与保密审查、档案管理这两项具体制度的衔接。《条例》第14条第1款要求行政机关建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。第16条规定了政府信息的移送制度，要求行政机关及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。政府信息公开与保密审查制度的衔接，是落实《条例》的重要前提。而实践中，由于《档案法》与《条例》的关系存在争议，一些行政机关以将档案提前移交档案馆的方式，规避公开义务，这就需要以专门规范的形式，厘清信息公开与档案管理之间的关系。

　　（一）制度配套检测结果通过阅读11个政府信息公开年度报告、登录政府的门户网站检索或电话咨询，检测以下项目：

　　项目1:政府是否以专门规范形式建立了政府信息公开保密审查制度？

　　项目2:政府是否以专门规范形式规定了政府信息公开与档案管理制度的衔接？

　　（二）制度配套结果分析从上述检测结果看，陕西省对本条实施的整体情况较好。基于保护国家和公民利益，政府需要在特定范围内的工作中保守秘密。但这些领域的保密并不排除其他领域的进一步公开和透明，相反，它是对政府工作的更加公开和透明的一种保证、一种支持。事实上，公开与保密相辅相成：保密只是一种措施和手段，是为了保证长远战略目标的实现，是服务性的；公开则是我们政府工作的基本目标，是配合性的、相对性的。①从政府信息公开的角度看，加强保密工作实质上是政府如何在保证国家安全和利益的基础上进一步推进行政的公开性和透明度。档案公开和政府信息公开应处于并行状态。《机关档案工作条例》第13条规定：机关文书部门和业务部门一般应在文件形成后的第2年的上半年向本单位的档案机构移交档案。这也就意味着文件形成后一年内便会转化为档案。即，一般顶多在文件产生后1年就会转化为档案，由机关内部的档案机构保存，并且受《档案法》调整。实际工作中，行政机关所拥有的大部分政府信息最后都需要进行归档，最后以档案形式存在于机关档案室中。档案的管理和保护是档案立法的首要目的，而档案的利用则处于第二位，并且档案承载的政府信息，在其形成之后并非立即可以向社会公众公开。②在文书移送后到档案形成前的一年左右时间里，公众无法行使对档案信息的查阅、了解等知情权。就结果而言，档案信息的这种封闭属性事实上导致了保密的效果，这也为规避政府信息公开提供了合理的理由。由此可见，不以专门规范形式规定信息公开与档案管理制度的衔接，势必影响政府信息的公开。

　　四、关于主动公开的检测结果与分析

　　政府信息主动公开是指国家行政机关及相关单位工作人员应按照法律规定的义务主动将政府信息《条例》第二章专章规定了公开的范围，第18条规定了公开的时限，《国务院办公厅关于施行<政府信息公开条例>若干问题的意见》第4条规定：各级政府特别是国务院各部门（单位）、各省（区、市）人民政府及其部门（单位）要建立健全政府信息主动公开机制，增强工作的主动性和时效性。对于陕西省各政府依职权公开政府信息的情况，笔者将从《条例》规定的应当主动公开的信息范围中选取一些重要且具有代表性的项目检测其及时性、准确性、广泛性及便民性。

　　（一）主动公开检测结果笔者通过对于政府门户网站、百度等搜索引擎以及相关链接检索，对检索不到的项目再进行电话确认等方式检测以下内容：

　　1.主动公开的及时性、准确性检测结果。

　　项目1:行政收费信息是否按年度主动公开？

　　项目2:主动信息公开的时限是否依法确定？

　　项目3:是否以专门规范形式建立政府信息发布协调机制？

　　主动公开的及时性、准确性检测结果见表3-1:

　　2个政府的行政收费信息按年度主动公开，公开率为18.2%;所有政府主动信息公开的时限都依法确定，公开率为100%;1个政府建立了信息发布协调机制，建立率为9%.主动公开的及时性平均比为59.1%,准确性平均比为9%.

　　2.主动公开的广泛性检测结果。

　　项目4:财政预算、决算报告是否主动公开？对于此项，笔者将分六个小项进行详细检测。

　　（二）主动公开分析1.主动公开的及时性、准确性分析。《条例》第18条规定属于应主动公开的政府信息，应自该政府信息形成或变更之日起20个工作日内公开。根据上述检测结果，陕西省地方政府在制定有关政府信息公开规章时，严格按照了《条例》的规定规范了政府信息公开的时限要求。然而，虽有法定制度规章，一些政府在信息的及时公开上严重不足，导致信息公开的及时性不高。

　　《条例》第7条还确立政府信息发布协调机制，这利于保证发布的政府信息准确一致，防止因公开不当则失密、泄密，损害国家安全、公共安全、经济安全，影响社会稳定和侵犯行政相对人的合法权益。政府信息公开其实也是一种服务，是服务就会存在服务的质量问题。因此《条例》规定政府信息公开的主管机关是国务院办公厅，地方政府信息公开的主管机关是地方人民政府的办公厅（室）。《条例》将政府信息公开工作的主管机关确定为政府的办公厅（室），主要是考虑到各级政府的办公厅（室）具有担当组织协调的职能任务，能够高效权威地解决信息公开当中所遇到的一些难题，能够起到指导、协调、督促的作用。然而令人遗憾的是，11个政府中，仅1个政府建立了信息发布协调机制，没有建立该机制的政府，其信息公开准确性势必降低，从而也极大地影响了陕西省政府信息主动公开的程度。

　　2.主动公开的广泛性分析。《条例》第10、11、12条正面具体列举了主动公开的范围。在检测过程中，笔者发现主动公开的信息中，政府规章、政策文件占绝大数，而与公民利益密切的财政预算决算报告却公布较少，并没有落实主动公开广泛性的实质要求。政府是社会事务的管理者，管理是一个动态的过程，在这一过程中管理者被赋予以充分权力处理公共事务。如果管理过程中出现独断专横、偏私无序，无疑会使政府产生信用危机，而政府的信用危机很大程度上也可以说是由腐败所造成，进一步从行政权运行方式上看，由于信息不对称以及政府官员"经济人"的本性造成了大量的"黑箱操作"和"幕后交易",这些便是滋生腐败的温床。①而行政预决算的公开发布，规制了行政权的透明度，要求把行政权放在公众的监督之下，对抑制腐败可以发挥一定作用，不仅有助于政府走出信用危机，也有助于《条例》的实施。

　　政府信息公开的最终目的是为了打造阳光政府，实现透明行政，而受传统社会文化的影响，有相当一部分政府官员仍然认为政府信息是他们特有的权力，将政府行政服务视为对民众的"恩赐"而不是行政机关的义务和责任。在政府管理模式由管理型向服务型转变的过程中，政府部门要主动公开各类政府信息，且必须面对民众大量的信息咨询和反馈，使其原有的权威受到了严重的挑战，直接影响对《条例》的实施。在现实中，政府信息公开的广泛性受到严重影响的原因主要表现在四个方面：②一是不愿公开。由于思想观念障碍，受封建社会官本位、愚民思想的影响，有些政府工作人员企图利用信息不对称来谋取私利；二是不敢公开。有些政府工作人员害怕权力受到监督，害怕承担责任；三是不想公开。有些政府工作人员担心公开会影响行政效率；四是不能公开。有些政府工作人员害怕与己有关的腐败信息、决策失误和低效运作被曝光。因此，有些部门在政府信息公开工作中通过各种方式把本应该公开的信息变为不予公开的信息，这种"以官治民"的观念成了阻碍政府信息公开的因素。

　　五、关于监督与救济的检测结果与分析

　　（一）监督与救济检测结果笔者通过登录各政府的门户网站进入相关专栏、阅读政府信息公开年度报告、检索与政府信息公开工作考核相关的制度规范、利用百度等搜素引擎、必要时电话沟通等方式，检测以下项目：

　　项目1:政府是否建立了细化的工作考核制度规范？

　　项目2:政府是否制定了详细的政府信息公开工作考核项目表？

　　项目4:政府信息公开工作考核结果是否公开？

　　项目5:政府信息公开工作考核与责任追究是否衔接？

　　项目6:政府是否以专门规范形式建立了细化的社会评议制度？

　　项目7:政府是否进行了信息公开工作的社会评议？

　　项目8:政府是否以专门规范形式建立责任追究制度？

　　项目9:政府发布信息公开年度报告是否及时？

　　项目10:政府是否为公民举报、复议和诉讼提供了指引？

　　项目11:政府是否实际受理了复议或诉讼？

　　（二）监督与救济分析为了加强对政府信息公开工作的监督，对行政相对人获取政府信息提供保障，《条例》第四章专章规定了监督和保障，《国务院办公厅关于实行<政府信息公开条例>若干问题的意见》第15条规定：国务院各部门（单位）和地方各级人民政府要抓紧制定完善政府信息公开工作考核办法，明确考核的原则、内容、标准、程序和方式，要建立社会评议制度，把政府信息公开工作纳入社会评议政风、行风的范围，并根据评议结果完善制度改进工作。这是吸取以往经验教训而进行的制度创新，很有现实针对性和可行性。健全的政府信息公开工作考核制度，可以加强对各级行政机关、政府信息公开工作机构及其工作人员的工作情况的考核，进行全面系统的考察和评价，并根据考核结果奖优罚劣、奖勤76行政法学研究2013年第3期罚懒，促使尽职尽责，认真贯彻执行《条例》的各项规定。而责任追究是确保政府信息公开工作各项制度落实的重要手段。在上述检测的11项中，责任追究制度的建立率为100%.工作考核规范的建立、社会评议制度的建立也都高达80%以上，可谓是陕西省实施《条例》中的一大亮点。

　　《条例》第31条规定各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。被检测的9个政府按时发布了年度报告，对于未能及时发布的政府，经电话咨询，答称因网络系统升级而导致迟发些时日。政府信息公开年度报告是监督行政机关切实履行政府信息公开义务的重要制度安排，该制度有利于社会公众了解政府信息公开状况，从而监督政府行为，客观上推动行政透明和政府信息公开的深入推进；同时有利于规范政府信息公开行为，便于总结情况，改进工作。"有权利必有救济","无救济的权利是无保障的权利",这是现代权利观念的一条基本准则。《条例》

　　第33条规定了举报、复议、诉讼三种个案救济手段，对公民的政府信息知情权进行保护。然而实践中，举报的制度化程度相对较低。行政复议和行政诉讼则制度复杂、专业性强，公民本来就难以把握，加之与政府信息公开制度的衔接不够清晰，如果再对公民不加以指引，往往不易独立发起举报、复议和诉讼。从检测结果看，陕西省对《条例》中救济的实施实在令人堪忧，政府信息公开的行政复议和诉讼在陕西仍处在初级阶段，案件数量少，受理比例小，至于通过复议或诉讼获得信息公开的情形则更少。制度的价值在于实施，如果不能实施，无论制度设计如何精致，也难逃被束之高阁的命运。

　　六、结语

　　英国负责信息自由法的大臣在分析英国《信息权法》影响因素时说："没能认识到信息自由法的实施不是一个事件，而是一个长期的承诺与投入的过程。"同样地，在中国建立政府信息公开制度不能寄希望于精英人士制定一部条例，而需要各方面的长期博弈，"由于对人类理性的力量的过分崇拜，我们如今几乎习惯于将某个后来人认为良好的制度视为一种正当理性的逻辑展开，是个别人或少数精英清醒意识和追求的产物。其实，促使人们作出具体行动的更多是他在当下情境中产生的欲求，是他的激情，相反，理性只是这种欲求、这种激情的奴隶。"因此，只有公众出于自身权益的需求自觉行使知情权，才能凝成一股推动行政公开的压力，促进透明政府的建设进程。

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