【www.rjdtv.com--行政法论文】
Abstract：Gives the government procurement policy related function is not only an international practice, is our country government procurement legal system relative to the tendering and bidding legal system's unique approach, is to save energy to protect the environment Support underdeveloped areas and ethnic minority areas Promote the development of small and medium-sized enterprises support the prison enterprise development To promote employment for disabled persons to support the Chinese national information security To encourage innovation Policies to promote the social credit system building function, to help achieve national interests and public interests, has the unique significance At the same time, these policies and overall policy function is not obvious Large purchase free from the policy function Give priority to in order to support the policy function of contradiction with the natural attribute of bidding procurement market competition rules, industry concern.
Keyword：Government procurement policy; Preferential price assessment for small and medium-sized enterprises; Government procurement agreement; List of energy conservation and environmental protection; Encourage independent innovation;
政府采购制度最早形成于18世纪末和19世纪初的西方国家, 起源于1782年英国政府设立的负责政府部门办公用品的采购的国家文具公用局, 其目的是为了规范政府利用公共资金获取货物、工程或服务的行为。随着政府采购规模越来越大, 政府采购对国民经济和社会影响力逐步增强, 政府采购帮助实现国家利益和公共利益目标的政策功能随之而来。在国际上, 绿色采购、可持续采购、保护“国货”等政策功能, 已经形成了习惯, 我国也不例外。按照《政府采购法》规定, 我国的政府采购是指作为各级国家机关、事业单位和团体组织, 使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。作为特定的单位 (各级国家机关、事业单位和团体组织) 使用特定资金 (财政性资金、纳税人资金) 的政府采购行为, 具有明显的“公共”属性, 加上社会主义制度是我国的根本制度, 以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度, 相对其他发达经济体, 我国的政府采购的政策功能体现得更为明显。
政府采购资金来源于“公共资金”, 政府采购政策植根于对“公共利益”的保护、鼓励、扶持和支持, 《政府采购法》明确规定的政府采购政策包括通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施, 实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。但是, 纵观我国的《政府采购法》、《政府采购法实施条例》及其下位法, 在上述政策之外, 还或明或暗散落有通过强制采购、“黑名单”制度、政府首购等措施, 来实现支持监狱类企业发展、促进残疾人就业、支持“国货”、保障国家信息安全、鼓励自主创新、推进社会信用体系建设等方面的目标。从国务院、财政部及相关部委发布的行政规范性文件来看, 大部分文件直指政府采购政策, 但从行业研究和关注方面来看, 更多侧重对《政府采购法》明文规定的政府采购政策的关注, 而缺少对后者的重视;一些政府采购政策已写入法律文件十余年, 至今没有配套的制度出台, 处于“有名无实”状态, 也值得行业关注。笔者作为一名行业老兵, 愿从一个整体方面来研究我国的政府采购政策, 以期对行业有所借鉴。
1、有关政府采购政策的法律体系
在法律方面, 《政府采购法》第九条规定:政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标, 包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。第十条规定:政府采购应当采购本国货物、工程和服务。
在行政法规方面, 《政府采购法实施条例》第六条规定:国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策, 会同国务院有关部门制定政府采购政策, 通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施, 实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。第七条第三款规定:政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务, 应当执行政府采购政策。另外, 《政府采购法实施条例》第十一条、第十五条、第六十条、第六十一条、第六十八条也作出了相关规定。
除此之外, 《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》 (国办发[2007]51号) 、《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》 (财办库[2008]248号) 、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》 (财政部令2017年第87号) 、《政府采购非招标采购方式管理办法》 (财政部令2013年第74号) 、《政府采购供应商投诉处理办法》 (财政部令2004年第20号) 、《关于印发无线局域网产品政府采购实施意见的通知》 (财库[2005]366号) 、《节能产品政府采购实施意见 (财库[2004]185号) 》、《政府采购进口产品管理办法》 (财库[2007]119号) 、《关于信息产品安全产品实施政府采购的通知》 (财库[2010]48号) 、《政府采购促进中小企业发展暂行办法的通知》 (财库[2011]181号) 、《关于印发中小企业划型标准规定的通知》 (财库[2011]300号) 、《关于支持监狱企业发展有关问题的通知》 (财库[2014]68号) 、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》 (财库[2014]214号) 、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》 (财库[2014]215号) 、《关于规范政府采购行政处罚有关问题的通知》 (财库[2015]150号) 、《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》 (财办库[2015]526号) 、《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》 (财库[2016]125号) 、《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》 (财库[2016]205号) 、《关于调整公布第二十期环境标志产品政府采购清单的通知》 (财库[2017]126号) 、《关于调整公布第二十二期节能产品政府采购清单的通知》 (财库[2017]129号) 、《关于环境标志产品政府采购实施的意见》 (财库[2006]90号) 、《关于进一步做好政府机关使用正版软件工作的通知》 (财预[2010]536号) 、《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》 (财办库[2008]248号) 、《节能环保产品政府采购清单数据规范》 (财办库[2017]3号) 、《三部门联合发布关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》 (财库[2017]141号) 、《财政部关于政府购买服务信息平台运行管理有关问题的通知》 (财综[2017]57号) 等25部配套部门规章、国务院及其部门行政性规范性文件, 不同程度地涉及政府采购政策。细数这25部 (不含《政府采购法》及其条例) 配套文件, 我们发现, 竟然有18部直指政府采购政策, 何况第二十期环境清单、第二十二期节能清单每半年滚动更新一次的, 至今已总共发布了42次 (含二十期环保清单和二十二期节能清单) 。另外, 笔者跟踪政府采购法律法规研究的统计, 截至2017年11月中旬, 我国政府采购法律、法规、部门规章和行政性规范性文件, 共有82部 (含42部节能和环保清单) 。换言之, 82部完整的政府采购法律文件中, 共有65部涉及政府采购政策, 58部直指政府采购政策, 这些内容足以看出政府采购政策在政府采购中的地位, 要全面了解政府采购政策, 需要我们熟读上述法律文件。
2、政府采购十大政策功能分析
笔者根据政府采购政策所具有的“公益”、“支持”、“扶持”、“促进”等关键词和基本属性, 将我国政府采购政策归纳为节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展、支持监狱类企业发展、促进残疾人就业、支持“国货”、保障国家信息安全、鼓励自主创新、推进社会信用体系建设“十大政策功能”, 并逐一开展分析。
2.1、实现节约能源目标的政府采购政策
为落实节约能源目标, 2004年, 财政部和国家发展改革委印发了《节能产品政府采购实施意见》 (财库[2004]185号) 的通知, 2007年, 国务院办公厅印发了《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》 (国办发[2007]51号) , 国务院文件在财政部和国家发展改革委文件规定的优先采购的基础上, 增加了强制采购的内容, 目前, 在操作层面执行的是国务院的文件。该文件一是要求政府采购中对节能产品实行2个基本原则, 即“优先采购”和“强制采购”原则;二是配套建立节能产品政府采购清单管理制度, 明确政府优先采购的节能产品和政府强制采购的节能产品类别, 指导政府机构采购节能产品。其中优先采购的节能产品应该符合的条件包括:产品属于国家采信的节能产品认证机构认证的节能产品, 节能效果明显;产品生产批量较大, 技术成熟, 质量可靠;产品具有比较健全的供应体系和良好的售后服务能力;产品供应商符合政府采购法对政府采购供应商的条件要求。在优先采购的节能产品中, 实行强制采购的原则包括:产品具有通用性, 适合集中采购, 有较好的规模效益;产品节能效果突出, 效益比较显着;产品供应商数量充足, 一般不少于5家, 确保产品具有充分的竞争性, 采购人具有较大的选择空间。节能产品政府采购清单实行动态管理制度, 由财政部和国家发展改革委定期在中国政府采购网 (http://www.ccgp.gov.cn/) 、国家发展改革委网站 (http://hzs.ndrc.gov.cn/) 和中国节能节水认证网 (http://www.cecp.org.cn/) 等媒体上向社会公布;三是要求采购人在政府采购招标类文件中要事先载明对产品的节能要求、对节能产品的优惠幅度, 以及评审标准和方法等, 以体现优先采购的导向。对于采购产品属于节能产品政府采购清单规定必须强制采购的, 也应当在招标文件中明确载明, 并在评审标准中予以充分体现。
目前, 财政部和国家发展改革委共发布了二十二期节能产品政府采购清单, 具体执行《关于调整公布第二十二期节能产品政府采购清单的通知》 (财库[2017]129号) 文件。该清单中, 共公布了节能产品一级品目22个, 节水产品一级品目6个, 其中台式计算机, 便携式计算机, 平板式微型计算机, 激光打印机, 针式打印机, 液晶显示器, 制冷压缩机, 空调机组, 专用制冷、空调设备, 镇流器, 空调机, 电热水器, 普通照明用自镇流荧光灯, 普通照明用双端荧光灯, 电视设备, 视频设备, 便器, 水嘴等品目为政府强制采购的节能产品 (具体品目以“★”标注) 。其他品目为政府优先采购的节能产品。
根据笔者经验, 鉴于节能产品政府采购清单每半年公开一次、相对比较频繁且具有有效期问题, 在实践中常出现评审和合同执行时以哪期节能产品政府采购清单为准的争议问题。目前二十期清单中规定的做法是:在当期节能清单发布之后开展的政府采购活动, 应当执行当期节能清单;在当期节能清单发布之前已经开展但尚未进入评审环节的政府采购活动, 应当按照采购文件的约定执行上期或本期节能清单, 采购文件未约定的, 可同时执行上期和本期节能清单;已经确定实施的政府集中采购协议供货涉及政府强制采购节能产品的, 集中采购机构应当按照本期节能清单重新组织协议供货活动或对相关产品进行调整。
另外, 节能产品政府采购清单每期多达数千页, 涉及节能产品数十万个型号, 为提高评审小组的评审效率, 建议供应商投标在就节能产品的证明材料提供时, 应提供节能产品在政府采购清单中截图的扫描件, 并应提供期数、页码等准确信息。
2.2、实现保护环境目标的政府采购政策
目前, 财政部和环境保护部共发布了二十期环境标志产品政府采购清单, 具体执行《关于调整公布第二十期环境标志产品政府采购清单的通知》 (财库[2017]126号) 文件, 该清单中, 共公布了环境标志产品一级品目37个。相对节能产品“强制采购”和“优先采购”, 环保产品仅实行“优先采购”, 政府采购工程以及与工程建设有关的货物采购应当执行环境标志产品政府优先采购政策。采购人及其委托的采购代理机构应当在采购文件和采购合同中列明使用环境标志产品的要求。环境标志产品政府采购清单每半年公布一次, 同时在财政部网站 、中国政府采购网 、环境保护部网站 、中国绿色采购网上发布, 环保清单与节能清单往往相对同时发布。如第二十期环保产品清单政府采购清单对应第二十二期节能产品政府采购清单、第十九期环保产品清单政府采购清单对应第二十一期节能产品政府采购清单, 并几乎同时发布。环保清单规定, 环保清单所列产品为政府优先采购产品。对于同时列入环保清单和节能产品政府采购清单的产品, 应当优先于只列入其中一个清单的产品。
对于环保清单内所涉及产品招标和评审时执行哪期环保清单、供应商提供环保清单证明时如何提交评审效率的建议, 参照笔者上条的建议, 此处不再赘述。
2017年, 财政部为进一步落实政府采购中的上述两项政策, 提高节能环保产品政府采购清单执行工作的规范化程度, 财政部印发了《节能环保产品政府采购清单数据规范》 (财办库[2017]3号) , 值得行业关注。
2.3、实现扶持不发达地区和少数民族地区目标的政府采购政策
本条的规定仅出现在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》中, 下位无部门规章和行政规范性文件相配套, 因此, 此条政府采购政策基本处于“空转”状态。
据悉, 面对不发达地区和少数民族地区企业诉求日益强烈的现状, 一些省、市、自治区在实际政府采购过程中, 制定了一些地方扶持政策。如贵州省财政厅2014年出台的《关于进一步落实政府采购有关政策的通知》 (黔财采[2014]15号) 规定:对原产地在少数民族自治区和享受少数民族自治待遇的省份的投标主产品 (不含附带产品) , 享受政策性加分和价格扣除, 即采用综合评分法或性价比法进行评审的, 在总得分基础上加3分;采用最低评标价法进行评审的, 对其产品的价格给予6%-10%的扣除, 用扣除后的价格参与评审, 具体扣除比例由采购人或者采购代理机构确定。投标主产品按照不得低于本采购项目预算金额50%加以确定, 如实行分品目采购的, 可以以品目为单位计算。这些对策, 对于落实扶持不发达地区和少数民族地区目标的政府采购政策具有积极的意义。但由于做法不一、一些做法引发地方保护的质疑和异议甚至与上位法冲突, 造成实践中无所适从。面对这种现状, 财政部已开始有所行动, 如“出台政府采购扶持不发达地区和少数民族地区发展政策, 对现行《政府采购法》和《政府采购法实施条例》进行完善”已经列入了财政部2016年深化政府采购制度改革的重要工作任务之一。受财政部委托, 由广西财政厅牵头, 会同宁夏、内蒙古、新疆、西藏等地区相关单位开展的政府采购扶持不发达地区和少数民族地区政策研究课题已完成, 期待这一扶持政策尽快出台。
2.4、实现促进中小企业发展目标的政府采购政策
目前, 政府采购法律体系中对中小企业发展予以保护和优惠的法律文件主体具体体现在《政府采购促进中小企业发展暂行办法》 (财库[2011]181号) 中, 相对其他政府采购政策, 中小企业政府采购政策具有看得见、摸得着、实实在在予以优惠的功效, 特别是对小微企业在价格评审时予以价格扣除的规定具有立杆见影的功效特点, 在政府采购竞争趋于白热化的今天, 对中小企业的这一优惠政策对中标因素的影响越来越大。
在中小企业划分标准方面, 根据工信部、国家统计局、国家发展改革委、财政部联合下发的《关于印发中小企业划型标准规定的通知》 (工信部联企业[2011]30号) 和国家统计局印发的《统计上大中小微型企业划分办法》 (国统字[2011]75号) 两个文件的规定, 上述部门根据供应商所在行业、从业人员、营业收入、资产总额等指标确定的中小企业, 在政府采购时予以中小企业政策优惠。享受中小企业政策优惠的条件包括:符合中小企业划分标准;提供本企业制造的货物、承担的工程或者服务;提供其他中小企业制造的货物 (不包括使用大型企业注册商标的货物) ;小微企业提供中型企业制造的货物的, 视同为中型企业。
享受政府采购中的中小企业优惠措施包括:
2.4.1、采购计划阶段—预留采购份额
预算编制部门在编制年度政府采购计划时, 应当预留采购预算金额30%以上专门面向中小企业采购, 其中预留给小微企业的比例不低于60%。
2.4.2、采购阶段—不得设置排斥中小企业准入的资格条件
任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场, 政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。
2.4.3、投标 (响应) 阶段—鼓励携中小企业联合投标和引入投标保证金担保
在投标 (响应) 阶段, 政府采购对于中小企业的政策优惠在三个方面:一是对于非面向中小企业的政府采购项目, 鼓励大中型企业与小微组成联合体共同参与投标;二是鼓励引入信用担保, 为中小企业提供专业化的投标担保服务;三是政府加大对培训指导及专业化咨询服务力度, 提高中小企业参与政府采购活动的能力。
2.4.4、评标 (审) 阶段—予以供应商评审价格扣除优惠
对于非专门面向中小企业的项目, 采购人或者采购代理机构应当在招标文件或者谈判文件、询价文件中作出规定, 对小微企业产品的价格给予6%-10%的扣除;对于小微企业与大中型企业联合体参与投标, 小微企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的, 可给予联合体2%-3%的价格扣除, 用扣除后的价格参与评审, 具体扣除比例由采购人或者采购代理机构确定。
2.4.5、签约阶段—鼓励予以中小企业履约保证金等支持
一是鼓励采购人在与中小企业签订政府采购合同时, 在履约保证金、付款期限、付款方式等方面给予中小企业适当支持;二是鼓励引入信用担保, 为中小企业提供专业化的履约担保服务。
2.4.6、履约阶段—鼓励向下分包、限制向上分包和转包
一是鼓励大型企业依法向中小企业分包, 分包金额计入面向中小企业的采购的统计数据;二是以中小企业以优惠政策获得政府采购合同后, 禁止小微企业向大中型企业分包和转包, 禁止中型企业向大型企业分包和转包。
2.5、实现支持监狱类企业发展目标的政府采购政策
这一政策体现在《关于支持监狱企业发展有关问题的通知》 (财库[2014]68号) 法律文件中, 将司法部认定的为罪犯、戒毒人员提供生产项目和劳动对象, 且全部产权属于司法部监狱管理局、戒毒管理局、直属煤矿管理局的企业, 各省、自治区、直辖市监狱管理局、戒毒管理局, 各地 (设区的市) 监狱、强制隔离戒毒所、戒毒康复所, 以及新疆生产建设兵团监狱管理局、戒毒管理局的企业认定为监狱企业的企业均属于上述文件规定支持的对象。
在预留采购份额方面, 预算编制部门有制服采购项目的, 专门面向监狱企业采购预留比例不少于预算总额的30%;省级以上政府部门组织的公务员考试、招生考试、等级考试、资格考试的试卷印刷项目, 原则上在符合资质要求监狱企业范围内采购;另外, 在免费教科书政府采购工作中, 予以采购份额预留政策优惠;鼓励对监狱企业生产的办公用品、家具用具、车辆维修和提供的保养服务、消防设备等份额预留政策优惠。
在评审价格扣除优惠方面, 参照中小企业采购政策优惠的做法, 将监狱企业视同小型、微型企业, 对监狱企业产品的价格给予6%-10%的扣除;对于监狱企业与大中型企业联合体参与投标, 监狱企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的, 可给予联合体2%-3%的价格扣除。
2.6、实现促进残疾人就业目标的政府采购政策
这一政策体现在《三部门联合发布关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》 (财库[2017]141号) 法律文件中, 将享受政府采购扶持政策的残疾人福利单位明确为:安置残疾人占本单位在职职工人数的比例不低于25%, 并且安置人数不少于10人;依法与每位残疾人签订劳动合同或服务协议;为安置的每位残疾人按月足额缴纳了“五险”;通过银行等金融机构向安置的每位残疾人按月支付工资, 不低于地方最低工资标准。
在预留采购份额和评审价格扣除优惠方面, 参照中小企业采购政策优惠的做法, 残疾人福利性单位视同小型、微型企业, 享受预留份额、评审中价格扣除等促进中小企业发展的政府采购政策。向残疾人福利性单位采购的金额, 计入面向中小企业采购的统计数据。残疾人福利性单位属于小型、微型企业的, 不重复享受政策。对于满足要求的残疾人福利性单位产品, 集中采购机构可直接纳入协议供货或者定点采购范围。各地区建设的政府采购电子卖场、电子商城、网上超市等应当设立残疾人福利性单位产品专栏。鼓励采购人优先选择残疾人福利性单位的产品。
2.7、实现支持“国货”目标的政府采购政策
这一政策主要体现在《政府采购进口产品管理办法》 (财库[2007]119号) 和《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》 (财办库[2008]248号) 两部法律文件中, 两部法律文件均明确了“以采购本国产品为原则, 以采购进口产品为例外, 先批准后实施”的基本原则。政府采购进口产品有必要的, 对于鼓励类进口产品, 由采购人报设区市、自治州以上财政部门审核;对于商务部、发展改革委、科技部等部门制订的关于国家限制进口产品目录范围内的产品, 应取得政府采购进口产品所属行业部门的意见, 并开展专家认证后报设区市、自治州以上财政部门审核。当采购人的行政主管部门也是采购产品所属行业主管部门时, 以产品所属行业主管部门出具意见。当采购人的行政主管部门与采购产品所属行业主管部门不一致时, 仍以产品所属行业主管部门出具的意见为有效意见。另外, 限制类进口产品, 应开展专家认证工作, 专家由非采购人、与采购人或采购代理机构没有经济和行政隶属等关系且熟悉该产品的5人以上单数专家组成, 其中必须包括一名法律专家, 可以不从财政部门建立的专家库中抽取。对于已批准为政府采购进口产品的, 采购文件中规定可以采购进口产品, 但如果因信息不对称等原因, 仍有满足需求的国内产品要求参与采购竞争的, 采购人及其委托的采购代理机构不得对其加以限制, 应当按照公平竞争原则实施采购。
值得注意的是:2013年国务院法制办发布的《政府采购法实施条例》 (征求意见稿) 第十条、第十一条、第九十六条、第一百一十二条分别对本国货物的概念和界定、政府采购进口产品的审批流程和进口产品的概念、未经财政部门审核同意采购进口产品的法律责任、采购机电进口产品的特别条款作出了规定, 但鉴于支持“国货”的做法与WTO政府采购协定开放的精神相悖等原因, 这些条款竟然没有一条被最终采纳, 一定程度上可以看出我国政府采购改革的进程和开放的决心。
2.8、实现保障国家信息安全目标的政府采购政策
这一采购政策主要体现在《关于印发无线局域网产品政府采购实施意见的通知》 (财库[2005]366号) 、《关于信息产品安全产品实施政府采购的通知》 (财库[2010]48号) 这两个法律文件中, 前一文件要求财政性资金采购无线局域网产品和含有无线局域网功能的计算机、通信设备、打印机、复印机、投影仪等产品的, 应当优先采购符合国家无线局域网安全标准并通过国家产品认证的产品, 其中, 国家有特殊信息安全要求的项目必须采购认证产品。为配套该政策, 财政部、国家发展改革委、信息产业部根据政府采购改革建立了无线局域网认证产品政府采购清单, 清单中新增认证产品厂商和型号, 由财政部、国家发展改革委、信息产业部以文件形式确定、公布并适时调整。文件中还规定:采购人采购无上述产品时, 在政府采购评审方法中, 应当考虑信息安全认证因素, 优先采购清单中的产品。采用最低评标价法的采购项目, 清单中的产品不是最低报价但不高于排序第一的一般产品报价一定比例的, 应当将采购合同授予提供认证产品的投标人。采用综合评标法的采购项目, 应当在评审总分基础上对清单中的产品合理加分, 并在采购文件中载明上述要求。后一文件要求在政府采购活动中, 采购人或其委托的采购代理机构在政府采购招标文件 (包括谈判文件、询价文件) 中应当载明对产品获得信息安全认证的要求, 并要求产品供应商提供由中国信息安全认证中心按国家标准认证颁发的有效认证证书。
但是, 据笔者了解, 上述要求在实践过程中并没有得到很好的遵守, 甚至很多业内人士对这一政策很陌生, 很多采购文件在编制时并没有将信息安全认证证书作为强制性要求列入。由于没有中央层面对于信息安全认证产品的加分和价格评审优惠政策出台, 实践中上述文件的规定基本处于“空转”状态。
2.9、实现鼓励自主创新目标的政府采购政策
鼓励创新其实在我国的《政府采购法》、《政府采购法实施条例》中均没有体现, 但却是各国政府采购中或明或暗的通行政策。我国曾经出台过《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购预算管理办法〉的通知》 (财库[2007]29号) 、《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购评审办法〉的通知》 (财库[2007]30号) 和《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购合同管理办法〉的通知》 (财库[2007]31号) 三个文件, 通过优先采购、评审时予以投标价格扣除优惠等措施来实施对自主创新产品的扶持。2013年国务院法制办发布的《政府采购法实施条例》 (征求意见稿) 第九条和第五十五条分别有就支持自主创新产品的政策列入政府采购范围、政府采购合同应当列示自主创新政府采购政策的内容。
鼓励自主创新毕竟在一定程度上可能存在与WTO政府采购协定开放的精神相悖的情况, 按照世贸组织规则和我国政府对外“自主创新政策与提供政府采购优惠不得挂钩”的承诺, 国务院办公厅分别在2011年11月17日下发了《关于深入开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》 (国办发明电[2011]41号) 、2016年11月16日下发了《关于进一步开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》 (国办函[2016]92号) , 财政部下发了《关于停止执行<自主创新产品政府采购预算管理办法>等三个文件的通知 (财库[2011]85号) , 政府采购中的鼓励自主创新的政策嘎然而止。但是, 笔者也注意到, 虽然中央层面为履行对外承诺而放弃了自主创新政府采购政策, 但地方层面并没有放弃通过政府采购政策来鼓励创新的步伐。如2016年《深圳经济特区国家自主创新示范区条例 (草案) 》就明确规定了政府首购或订购为创新型产品与服务开启“绿色通道”的内容, 2017年上海市财政局下发的《上海市创新产品政府首购和订购实施办法》 (沪财采[2017]11号) 文件明确规定:省级以上有关部门推荐或认定的创新产品, 属于首次投放市场的, 实行政府首购;采购人采购首购产品的, 应将政府采购合同直接授予提供首购产品的供应商;采购人采购《上海市创新产品首购产品清单》中所列产品, 应执行首购。
2.10、实现推进社会信用体系建设目标的政府采购政策
这一政策主要体现在《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》 (财办库[2015]526号) 、《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》 (财库[2016]125号) 两部法律文件中, 前部法律文件明确将供应商、代理机构受到财政部门三万元以上罚款、一至三年禁止参加政府采购活动或禁止代理政府采购业务未届满的、撤销政府采购代理机构资格 (仅针对《政府采购法》第78条修改前作出的处罚决定) 的行为, 列入政府采购严重违法失信行为记录名单。目前, 中国政府采购网 (http://www.ccgp.gov.cn/search/cr/) 共公布了333个政府采购严重违法失信行为记录名单, 在政府采购代理机构专栏 (http://www.ccgp.gov.cn/agency/blxwjlmd/) 公布了11个政府采购代理机构不良行为记录名单。后一部法律文件明确了相关主体的信用记录作为供应商资格审查、采购代理机构委托、评审专家管理的重要依据和依法限制相关失信主体参与政府采购活动的重要依据。其中对列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单的供应商, 应当拒绝其参与政府采购活动;对具有行贿、受贿、欺诈等不良信用记录的人员不得聘用为评审专家, 已聘用的应当及时解聘;采购人应委托采购代理机构办理政府采购事宜的, 应当查询其信用记录, 优先选择无不良信用记录的采购代理机构。据笔者了解, 实践中这一政策落实情况较好。
3、制度反思
总结上述“十大政策功能”, 我们可以看出, 我国政府采购政策存在以下几方面的问题:
3.1、总体政策功能不明显
“十大政策功能”中, 除节约能源中的节能、节水产品实行强制采购, 促进中小企业发展、支持监狱类企业发展、促进残疾人就业政策中对小微企业予以评审价格扣除优惠, 支持“国货”政策中对进口产品予以审批, 推进社会信用体系建设中的“黑名单”制度外, 其他政策功能几乎流于形式或“有名无实”。即使中小企业政府采购政策具有看得见、摸得着、实实在在予以优惠的功效, 也存在概念模糊、划分标准不清、以鼓励而非强制性要求为主、政策文件“上墙多落地少”等问题。
3.2、工程采购几乎游离于政策功能之外
众所周知, 采购按标的物划分为工程、货物和服务三大类。由于我国《招标投标法》和《政府采购法》“两法分立”, 政府采购工程履行招标投标流程适用《招标投标法》, 而《招标投标法》缺失政策功能, 导致政府采购工程适用《招标投标法》的部分与这些优惠政策“绝缘”。而政府采购工程适用《政府采购法》的部分, 又由于上述政策文件缺少对工程的适用或行业对政府采购工程优惠政策的忽视, 导致目前数倍甚至十倍于货物和服务的政府采购工程游离于政府采购政策功能之外。而目前突飞猛进发展、履行政府采购流程的PPP项目, 更是将中小企业保护政策置若罔闻, 造成以工程为主的PPP项目成为“央企、省属国有企业和上市公司的盛宴”这一事实, 值得行业反思。
3.3、存在与WTO政府采购协定开放精神相悖的困惑
政府采购政策, 侧重于“鼓励”、“扶持”、“保护”, 但同时也带来了“地方保护”、“闭关自锁”、“保护落后”等质疑, 与WTO政府采购协定开放精神相悖, 相关政策是继续实行还是废止, 存在一定的争议, 鼓励自主创新、支持“国货”两项政策“存与废”即是活生生的例子。
3.4、缺少“白名单”制度
对于“十大政策功能”中的推进社会信用体系建设的政策功能, 一些读者可能会认为, 目前我国的该项政策以限制“黑名单”企业参与政府活动为主要手段, 与政府采购政策中“扶持”的主题“背道而驰”, 不应列入政府采购政策功能。笔者认为, 这项政策功能的目的不是主要用于限制投标, 而是在于“鼓励先进、推进政府采购信用体系建设”。因此, 笔者认为, 相关部门应当在”黑名单“制度建立的同时, 尽快建立“白名单”制度, 真正“让守信者受益、让失信者受限、让严重失信者受惩”。
4、结语
本文简单介绍了政府采购政策的目的和意义, 列举了我国政府采购法律体系中相关的政府采购政策性文件, 指出了政府采购政策在我国政府采购制度中的重要性, 逐一分析了我国政府采购中的实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展、支持监狱类企业发展、促进残疾人就业、支持“国货”、保障国家信息安全、鼓励自主创新、推进社会信用体系建设“十大政策功能”, 并提出了对政府采购政策功能存在的总体政策功能不明显、工程采购几乎游离于政策功能之外、与WTO政府采购协定开放精神相悖、缺少“白名单”制度等四方面的制度反思, 以期对行业有所借鉴和帮助。
参考文献
[1]汪才华.政府采购中促进中小企业发展政策问题之思考.招标采购管理, 2017年第8期
[2]李丽辉.各国政府采购普遍选择国货反倒我国排斥.人民日报, 2012年05月28日
[3]陈丹.联合国将在全球推行政府绿色采购.人民网, 2014年04月08日
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