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　　建设社会主义生态文明,建设美丽中国是党的十八大提出的目标.当前,我国在保持经济快速发展的同时,带来的却是生态环境的恶化和污染的加重.草原是人类生态环境的组成部分,草原的退化、沙化、荒漠化已经严重影响了我国的生态环境,也制约和影响了草原地区乃至全国人民的生存与发展.近年来,草原沙化、退化现象严重,沙尘暴、雾霾天气等环境恶化的现象加剧.建设社会主义法治国家是我国坚定不移实施的治国方略,通过法制建设来对草原生态进行保护,无疑是草原生态环境改善的必由之路.我们应该通过对草原法制的完善来为草原生态的保护提供保障.

　　一、我国草原生态的基本情况

　　我国拥有草原面积 4. 17 亿公顷,其中 2. 2 亿公顷已被利用,人均占有量 0.2 公顷,相当于世界人均量的四分之一.我国草原 90% 存在不同程度的沙化、退化和盐碱化; 全国共有 260 万公顷草原变为流沙,平均每年减少 5.2 万公顷.较为严重的"三化"草原面积已达 1. 35 亿公顷,占草原总面积的 1/3 并且每年以 200 万公顷的速度增加.[1]

　　我国的沙漠面积由解放初期的 16 亿亩增加到目前的 9. 2 亿亩,增加了20% .目前草原沙化面积占草原总面积的 58% .草原生态环境的不断恶化,沙尘暴、荒漠化的不断加剧,对草原地区及全国的居民和经济社会的生存与发展构成了严重威胁.草原生态遭到破坏的主要原因在于:

　　第一,过度放牧.畜牧生产技术水平日益提高,草原地区牲畜繁殖水平大为增加.大量农业人口兼营牧业,牲畜数量远远超过草原承载能力.无序扩张,过度放牧导致草原退化、面积减缩,严重影响草原生态,造成草原生态环境恶化.

　　第二,过度开垦.20 世纪 50 年代以来经历的四次草原大开荒,使我国 1930 多万公顷优良草原被开垦.四次开荒后 50% 己开垦草原因生产力逐年下降而被撂荒成为裸地或沙地.[2]草原开垦是造成草原沙化、退化的重要原因.经济利益驱使下的开荒活动广泛蔓延,但这种垦草种粮的做法,一般并不会得到很好的经济效果及带来当地经济质的改变,因为草地一般比较贫瘠,缺乏配套设施,粮食作物往往产量不高,最终导致草原生态遭受破坏,草场沙化、退化.

　　第三,过度开发.地方政府出于追求 GDP 和经济增长指标的目的,无科学规划地在草原地区进行探矿采矿、修路建厂、旅游区开发等项目,使大量草场被占用.在矿产资源的大规模开采利用过程中,由于缺乏科学指导,环境保护意识淡薄,当地政府和企业只注重开发,忽视环境保护、生态恢复和污染治理,对生态环境造成了严重影响.

　　第四,虫害、鼠害严重.例如,2009 年,内蒙古自治区草原蝗虫危害面积 3547 万亩,草原草地螟发生面积 7737 万亩.[3]草原鼠害也十分严重,2012 年,内蒙古草原鼠害危害面积已达 3700 多万亩,严重危害面积达 1300 多万亩.[4]人类对草原生态的过度破坏,导致草原生态系统失衡,虫害、鼠害等严重.

　　第五,过度采挖.草原生态资源丰富,珍贵中草药等资源丰富,例如,芍药、发菜、冬虫夏草等.但在经济利益的驱动下,人们无序采挖,严重破坏了草原植被,长期难以恢复.

　　总之,我国当前草原生态环境不容乐观,国家虽采取了退耕还草等措施,但草原生态环境仍退化严重,十分脆弱.草原生态环境的退化将影响我国整体环境的保护与改善,并带来对我国经济社会发展的长远影响,我们必须引起足够的重视.

　　二、我国草原生态法制的现状及问题

　　( 一) 草原生态法制建设的基本情况

　　保护草原生态需要通过政治、经济、行政、法律等多种途径,形成"组合拳",其中草原生态法制建设无疑具有重要意义,实现"依法治草,依法管草,依法护草"是草原生态保障的重要途径.我国在草原生态法制建设方面的主要内容有:

　　1985 年,第六届全国人民常委员会通过了《草原法》,该法是为了加强草原的保护、管理、建设和合理利用,保护和改善草原生态环境,发展现代化畜牧业而制定的专门法律.2001 年,第九届全国人大常委会通过了《防沙治沙法》; 2002 年,全国人大会常委会对《草原法》进行了修订,在立法宗旨中明确了保护草原对促进经济和社会可持续发展的重要性,还规定了全面保护、重点建设、合理利用草原的一系列规范.

　　2000 年 9 月 5 日国务院颁布《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》,规定退耕还林还草试点工作实行"谁退耕、谁造林( 草) 、谁经营、谁受益"的原则.2002 年 12 月 6 日国务院颁布实施《退耕还林条例》,要求遵循自然规律,因地制宜,宜林则林,宜草则草,综合治理.

　　各草原地区根据草原法及国务院的政策法规,结合本地方实际也陆续出台了本地区的地方法规和规章.如,内蒙古结合本区实际,1991年对《草原管理条例》进行了修订; 1998 年制定了《基本草牧场保护条例》.自治区政府先后制定了《草原承包经营权流转办法》、《草畜平衡暂行规定》等规章,还发布了进一步落实完善草原"双权一制"( 所有权、使用权、承包制) 的规定、加强草原保护和建设的决定等规范性文件.

　　( 二) 我国草原生态法制保障存在的问题

　　1. 立法不完善

　　主要表现在: 立法比较原则,例如《草原法》对开垦破坏草原等行为的法律责任的规定,处罚力度也不够.《草原法》修订后虽然规定了单位和个人遵守草原法的义务和享有监督、检举和控告的权利,但比较重视草原行政执法,公民、法人的参与权仅仅是监督、检查和控告的权利,而对诸如环境诉讼等权利则未加规定.各个草原地区将草原法与本地区的实际情况相结合出台地方法规的工作不到位,草原主要分布在少数民族地区,而从整体上看,各民族自治地方针对草原生态保护的变通或补充立法仍处于明显不足或是空白的状态.

　　2. 执行不到位

　　随着我国环境保护立法的加速,环境行政执法工作也逐步得到了发展.但是,环境行政执法难、执法软、执法无力等现象更是各地普遍存在的问题.当前,草原法制保障中的最薄弱环节就是草原执法不到位.草原执法受行政干预情况也时有发生.受地方经济利益的趋使,往往因领导一句话使该收取的资源管理费不能收取,大片草原被越权审批而开垦.[5]草原法律在人们意识里是不如刑法等法律普及与让人心生敬畏,法律、法规在落实中打了折扣.

　　3. 草原生态恶化趋势未能整体扭转

　　如,内蒙古草原面临着巨大的生态压力: 过多的牲畜头数使草原严重过牧,不得不实施"禁牧"; 旱灾、火灾、雪灾、风灾和鼠虫灾等连年发生; 为追求眼前利益,毁草种粮、滥采、滥挖等破坏草地的行为屡禁不止.

　　三、草原生态法制保障的完善对策

　　草原生态的法制保障是一项系统工程,我们既要注意草原法制的构建与完善,也要注意草原生态法制的动态运行,应从立法、执法、守法等方面实现草原生态法制的综合推进,还要注意草原生态法制的因地制宜,与当地的民族风俗与习惯相融合,从而使草原生态法制的保障作用发挥地更加全面与充实.笔者认为,当前,我国草原生态法制建设的保障可从以下几方面加以完善:

　　( 一) 立法方面

　　首先,加强地方的配套立法与变通立法.我国草原主要分布在边疆少数民族地区,如,内蒙古、新疆、西藏等,这些地区属于我国的少数民族自治地方,这些民族自治地方具有一般的地方立法权的同时还具有变通立法权.我国地域广袤,各地社会文化等情况不一,需要结合当地实际情况,因地制宜的制定配套的草原生态法制保障制度.对于国家没有特别授权的有关生态环境保护方面的法律法规,民族自治地方也有权根据《立法法》第六十六条第二款的规定,在不违背法律或行政法规基本原则的基础上,进行变通立法.如对《草原法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》进行变通立法等.

　　其次,完善草原法律体系.草原法律仅仅是草原法律体系的一个重要组成部分,与草原相关的法律法规还有《种子法》、《农村土地承包法》、《草原防火条例》、《自然保护例》、《野生植物保护条例》以及自治区的法规等,各种具体的草原法律法规,其立法机关、法律效力、形式、内容、目的和任务等往往各不相同,但从整体上看,又必然具有内在的协调性、统一性,组成一个完整的有机体系.而这种对有关草原的保护、建设、利用和改善草原生态环境的各种法律规范所组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一整体,就是所谓的草原法律体系.完善草原法律体系的关键就是制定自治区级相应的配套法规和有关标准、规程等.[6]

　　第三,建立草原生态补偿制度.草原环境保护上的区域不公平是明显的,"谁受益谁补偿"的原则没有得到执行.应加快实施生态补偿机制,用宏观调控手段来解决发达地区对草原牧区的利益补偿.补偿可以通过多种途径提供,如现金补偿、政策优惠、实物补偿、技术服务支持等.

　　( 二) 执法方面

　　加强政府责任,将草原生态法律执行到位,实现政府部门与人员的依法行政是草原生态保障法制工作的重要环节,此方面的完善建议包括:

　　第一,改变"以罚代管"现象.在草原生态保障的行政执法方面,广泛存在"一罚了之"现象,对草原生态功能的恢复没有进一步的跟进与监督.执法的目的仅仅在于收取罚款,而不是恢复草原生态功能.因此,需要转变执法理念,改革执法机制,增强执法力度,并完善有关政府部门、农牧民、媒体、非政府组织以及其他相关主体对草原生态保障的执法监督机制.

　　第二,加强草原生态执法队伍建设.法律的执行离不开人的因素,建立一流的草原执法队伍是草原生态法制保障的关键.草原保护不是一般的行政管理工作,而是一项社会管理工作,并且专业性很强,需要有一批既具有监理公职的人员,又是素质较高的称职人员.[7]

　　我们需要加强对执法人员的培训、训练,提高执法人员素质.通过多种层次、多种形式的培训、考核,实现草原执法人员精通草原生态保障的法律业务和充分掌握实践执法技能.

　　( 三) 守法方面

　　草原生态法制实现的根本还是需要人们自觉自愿的遵守草原生态法律的各项规定,履行相关的法律义务,当前,在遵守草原生态法制方面需要加强的工作主要包括:

　　首先,要加强草原生态保护的法制宣传与普及.当前,草原生态保障的法律法规的普及程度很低,人们对草原法律生态保障的法律、法规的规定了解不多,很多草原违法行为人根本不知道草原保护法律的内容.因此,我们要加强草原法制的普及宣传工作,让草原地区的干部、群众知道草原生态法制的内容和重要意义,形成他们自觉遵守与执行草原生态法制的内在动力.

　　在草原地区千百年来流传的少数民族习惯法对保护草原生态,维护草原生态系统的良性循环,促进草原地区人们自觉遵守草原法制有着重要的现实意义.如据《察哈尔正镶白旗查干乌拉庙庙规》规定:

　　"放羊人在夏季早晨太阳出来到晚上太阳落山时归牧,冬春季早晨太阳升到半个鸟尼杆子高时出牧,下午太阳到陶脑一指高时归牧.放牧人放牧时要注意查看四季草的草色,选择最好的水草放牧.遵守这个规定如果繁育增长牲畜,根据放牧人增殖的程度赏给马、牛.如违犯这个规定不执行,撤销那个人的吃穿,让他自力过活."[8]

　　在我国很多草原民族中都有类似的民族习惯法,我们应该发挥国家制定法与民族习惯法的双重作用,通过让草原地区的人们自觉守法,自觉护草来促进草原地区的生态建设与保护.

　　总之,草原生态的保障离不开发挥法制的作用.我国当前的草原生态保障形势严峻,草原生态法制保障仍不充分,我们必须对此予以充分重视,进一步强化草原生态法制保障工作,维护我国草原生态系统的健康与可持续发展.

　　参考文献：
　　[1]田孟清，曾铮。 生态环境建设与民族地区的全面小康[J]. 中南民族大学学报，2004（1） :14.
　　[2]谷继承。 对草原畜牧业可持续发展问题的几点认识[J]. 中国牧业通讯，2003（4） :12.
　　[3]董云静。 内蒙古虫害暴发草原蝗虫危害面积达 3547 万亩[EB/OL].
　　[4]内蒙古草原鼠害严重 3700 多万亩草原受灾[N]. 13 版。 北京日报，2012 - 4 - 23.
　　[5]李萍。 浅谈 < 草原法 > 执行中的几个问题[J]. 新疆畜牧业，1999（3） :26.
　　[6]王国钟等。 论草原法律体系建设[J]. 内蒙古草业，2006（6） :22.
　　[7]施文正，丁文英。 草原、草业及其依法治理[J]. 前沿，1997（7） :32.
　　[8]金峰主编。 蒙古文献史料资料汇编[M]. 呼和浩特： 内蒙古人民出版社，1980.

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