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　　预算的法津效力源于何处预算是本文研究的核心概念，"预算是什么"不仅决定了预算的性质，也揭示了其法律效力的来源，而且也影响着预算法律制度体系的宽泛程度。预算既是政府组织财政收人的工具，也是政府开展宏观调控的措施。"预算能确定事项的优先次序，合理配给，利于节约或者有效的控制，也更适于利用合适的政策手段解决手上的问题","预算作为政府干预社会的一个手段，诱导、教育或者鼓励行为和努力。预算控制是政府为了获得干预效果最大化而挑选的最合适的一个工具手段".

　　预算可以从两个角度来理解：从动态来说，是指在财政支出的需要和财政收人的可能之间进行权衡和评估，以决定是否和如何进行稀缺资源配置的过程；从静态来说，是指预先估计未来一个或若干个财政年度的财政收支情况的法律文件，也就是政府为了完成特定的事权而安排的财政收支计划，这是"政府在一个或多个财政年度内的全部财政收支结构的一览表或称基本财政收支计划".简言之，这一财政收支计划在立法机关批准前称为预算案，经批准后成为预算，在预算执行过程中进行的预算调整经批准后成为预算调整方案，预算执行完毕后编制的预算执行结果称为决算案，经批准后成为决算。

　　经济学和法学领域有关预算的定义很多，囿于篇幅和主题，本文不作过多分析，径直将预算界定为一种由复杂的技术和精确的数据所支撑的财政收支计划，展现了政府在财政收入的可能和财政支出的需要之间进行测算和评估的过程，反映了政府打算做什么、正在做什么和做了些什么。"一个适当的预算体系意味着负责任的政府。预算通过一个单一的文件并在其中详细地界定政府的责任和功能，从而将政府整合为一个整体。"③预算本质上是极其重要的政治问题，关乎民主的实质，而不是简单的数字游戏。

　　预算看上去是一个技术问题甚至可以说是令人乏味的会计问题，实际上，其"所指涉的是一项极为庞大而复杂的社会选择过程，其中不仅具有经济性，更具有政治性之特质。预算文件本身并无法显示它在建立社会选择过程中的冲突与战斗".④预算的实质是配置稀缺资源：在可能的财政收人支持下，对潜在的财政支出目标进行取舍。编制预算是为了控制政府的财政权，预算有助于实现立法机关对政府的财政权的常规审查。"设定总量，并在总量约束下安排孰先孰后的顺序，这就是预算编制的任务。这一任务使得预算编制成为一种难以解决的本能性冲突发生的地方。"对于现代市场经济国家的治理而言，最重要的能力之一就是预算的能力，"无论我们如何定义国家能力，预算能力都是国家能力最基本的支撑。

　　没有预算能力，国家能力就不可能存在，也不可能具有任何实质性的内容".我国自1999年起启动预算体制改革，着名学者王绍光认为，自此，我国进人了拥有现代预算制度的预算国家时代。"遵循现代预算原则建立起来的预算国家，必须具备两个显着标志：财政上的集中统一和预算监督。"⑦笔者认为，虽然我国建立起了预算体系，还称不上是现代预算制度，更不是预算国家。

　　预算经批准后，"从表面看，它们常常是预算过程的结果和终点，但事实上预算编制并未因为预算案成为法律而完全结束".政府主导型预算是当今世界主流的预算模式，即使立法机关仍然保留对具体预算事项的审批权和将普遍性的规则制定为法律的立法权，政府在预算过程中事实上起着决定性作用。"在预算执行期间，预算官员和管理者分配拨款，在支出发生前核实其合法性和适用性，判定机构是否已依照预算行事，以及监控收支来维持一个平衡预算。"

　　某种程度上说，如果不要求预算平衡，就根本没有编制预算的必要，然而，财政收支往往很难平衡，即使是略有财政盈余或略有财政赤字等基本平衡也不太容易做到。"造成联邦收人增长与支出增长相匹配的努力失败的原因，常常是由于提高收人时遇到政治困难以及联邦支出增加所造成的压力。"③对单一制国家而言也是同样的，简言之，绝对的、静态的预算平衡仅仅是在理论上存在的，人为制造的预算平衡是没有意义的。

　　笔者认为，与其掩盖财政收支失衡问题，不如对预算过程和财税收支法律制度进行实质性改良，以符合财政稳健原则的要求。"联邦议院议决的预算，只能规定联邦收人与支出的有关事项，并且只限于该财政年度。联邦议院不能通过预算决议来废除或者停止适用现行的某一法律规定。"④政府编制预算不是任意进行的，而是建立在已有的财税收支法律的基础上，还会受到当时施行的财政政策的影响，特别是税收优惠政策。除了通过修改税法规范的方式来减税外，我国还制定了大量以税收规范性文件为载体的税收优惠政策。

　　税收优惠政策一般都设定了落日条款：明确规定生效的起讫日期或生效年限，失效时间或生效年限如何设置直接影响预算的编制。有关预算的性质是什么的问题，有几种不同的观点：法律说、组织性法律说、措施性法律说和预算行政说。前三种观点认为预算属于法律，但法律属性各有不同；最后一种观点否认预算属于法律。这些学说都曾经在德国和日本流行过。笔者认为，预算是一种措施性法律，具有法律效力，但是，它确实不同于一般法律，适用期限仅为一年。"预算法规范说乃至特殊法律说最可能被接受。无论是就社会性、一般性还是强行性而论，预算均难谓在本质上与法律无异。"无可否认，预算中几乎没有规定任何可以一般适用的规则，无论如何都不能归人实质意义的预算法的范畴，但是，预算毕竟经过立法机关批准。尽管我国台湾地区"预算法"也没有规定预算的性质，但是，其"司法院"大法官解释"释字第391号"和"释字第520号"指出，"预算案除以具体数字载明国家机关维持其正常运作及执行法定职掌所需之经费外，尚包括推行各种施政计划所需之财政资源。且依现代财政经济理论，预算负有导引经济发展、影响景气循环之功能。

　　预算案经立法院通过及公布手续为生效预算，其形式上与法律相当，因其内容、规范对象及审议方式与一般法律案不同，故称为措施性法律".议会议决的事实，把预算和普通立法看作一样：议员既有普通立法的提案权，也有预算的提案权".《俄罗斯联邦预算法典》（1998）第2条规定："俄罗斯联邦预算法律由本法典、根据本法典通过的年度联邦预算法、各联邦主体的年度预算法、地方自治政府的年度预算法规，以及联邦各级政府关于调节本法典第1条所指法律关系的其他法规组成。""上述法规不能与本法典相矛盾。在本法典与上述法规之间存在矛盾时，采用本法典。"

　　笔者认为，预算的法律效力有多重来源：既有立法机关批准的直接来源，也有预算法以及其他财税法律法规支持的间接来源。预算不是任意编制的，它根据国家整体经济资源和国民税收负担能力进行估算，经由政治目的指导、法律程序控制的一种稀缺资源再分配的过程。"经过国家权力机关批准的预算，或称预算文件，它是具有法律约束力的，是一种广义上的预算法，但它只是在具体的特定时期内具有法律效力，因而与狭义的预算法是不同的。"③预算的性质就决定了预算具有一定的法律效力，有学者指出，"不把计划与预算当作法律是不对的，它是长期以来计划执行不力，预算随意突破的原因之一，我们应当树立计划、预算就是法律的观念。"④

　　预算的技术性和专业性都很强，但是，这不妨碍其成为规范政府的财政收支行为最重要的法律依据之一。"预算统制，就是预测国家全部的行政活动，造成一个以数字表现的事前计划，作为指导，监督批评一切行政活动的有效工具。预算统制的能否得用，全视预算数字的正确与否为依归，而如何求得正确的预计数字，便是预算统制最大关心的事件。"想要提高预算的法治化水平，仅仅通过修改《预算法》是不够的，还要不断改进支撑预算编制和执行的整个财税法规范系统。中央预算案的内容还可能超过财税法规范所覆盖的范围，延伸到主要以税收规范性文件为载体的财政政策。需要强调的是，中央预算案不仅是将财政政策细化为财政收支计划的政府文件，而且是经过批准的法律文件。

　　在我国，政府预算报告与政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告一样，属于总结加计划的连体式报告，都要提交立法机关审议。政府预算报告连同预算一起提交，包括与政府支出、收人和借贷有关的计划，以及预算草案的经济和财政情况说明、政府经济政策目标、中期宏观预测和预算内受资助的政府活动的解释等内容。

　　以2012年中央预算报告为例，前半部分是对上一财政年度工作的总结，其主要内容是：通过一系列数字与再上一个年度比较、与该年度的预算比较来说明中央和地方预算执行情况，包括公共财政预算执行情况、政府性基金预算执行情况、中央国有资本经营预算执行情况、积极的财政政策实施情况、财税改革进展情况、落实全国人大预算决议有关情况等；后半部分是本财政年度的工作计划，其主要内容是：根据宏观经济政策、考虑本年度经济发展的增减因素，确定预算案的具体数字及完成预算的主要措施，包括当前我国财政经济形势、财政预算编制和财政工作总体要求、公共财政预算安排情况、政府性基金预算安排情况、国有资本经营预算安排情况等。

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